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Expropriés : obtenez une meilleure indemnisation

Expropriés : obtenez une meilleure indemnisation
Avril 2010
Le Particulier Immo n° 263, article complet.
Auteur : BERTRAND (Marianne)

S’il est difficile pour un particulier d’échapper à une procédure d’expropriation, il ne faut pas hésiter à se défendre sur le terrain de l’indemnisation, au besoin en saisissant le juge. L’enjeu ? Obtenir une réparation supérieure à l’offre initiale de l’administration. En matière d’expropriation, un bon jugement est préférable à un mauvais arrangement.

Chaque année, plus de 40 000 propriétaires sont frappés d’expropriation. Parmi eux, une majorité de particuliers contraints de céder, au nom de l’intérêt général, tout ou partie de leur bien immobilier. Aménagement d’un tronçon d’ autoroute, création d’un lotissement, passage d’une ligne TGV…, les projets justifiant une expropriation sont légion, que l’opération soit initiée par l’État, une commune, une entreprise publique, voire un organisme de droit privé poursuivant un but d’utilité publique. Cette prérogative exorbitante de la puissance publique est vécue par les victimes comme une violation du droit de propriété. Pour autant, les trois quarts des expropriés se contentent du dédommagement proposé par l’administration. Or, celui-ci se situe en deçà de la juste indemnité inscrite dans les textes. Il est toujours possible de tenter une négociation amiable avec l’autorité expropriante. C’est même la solution à privilégier dans certaines ­circonstances. Mais dans la majorité des cas, il ne faut pas hésiter à se présenter devant le juge. Comment obtenir gain de cause ?

Une longue procédure, administrative puis judiciaire

Pour le particulier qui se voit dessaisi de son bien, l’aspect le plus concret de la procédure d’expropriation est, outre la prise de possession par la puissance publique, le versement d’une indemnité. L’exproprié reçoit en effet une offre de la part de l’administration, autrement dit une « juste et préalable indemnité » censée réparer le « préjudice direct, matériel et certain » causé par l’expropriation (art. 545 du Code civil et art. L. 13-13 du Code de l’expropriation). C’est sur ce terrain qu’il lui est conseillé de se battre. Objectif, obtenir le meilleur dédommagement possible.
Mais il faut savoir que ce versement n’intervient qu’au terme d’un long processus. La puissance publique qui entend exproprier doit en effet ­respecter une procédure qui comporte deux phases : administrative et judiciaire. La phase administrative consiste à obtenir l’utilité publique de l’opération au terme d’une enquête préalable. C’est la déclaration d’utilité publique (DUP) qui autorise l’administration à exproprier. Le propriétaire a toujours la possibilité, dans les deux mois de sa publication, d’exercer un recours auprès du juge administratif (tribunal administratif ou Conseil d’État selon que la DUP a été prise par arrêté préfectoral ou ministériel, ou bien par décret). Il peut invoquer une irrégularité de procédure dans le déroulement de l’enquête ou, plus complexe, un vice de fond. Par exemple, le projet d’expropriation favorise une opération purement privée ou encore les inconvénients du projet excèdent largement ses avantages. Mais autant ne pas se faire d’illusions. « Il est rare – cela représente environ 10 % des contentieux – qu’un juge annule une DUP », constate Michel Cunin, expert auprès du Syndicat national de défense des expropriés « Acoonex ». Le juge de l’expropriation (tribunal de grande instance dont dépend le bien exproprié) prend alors le relais. On entre dans la phase judiciaire. Le rôle du juge est double : d’une part, prononcer l’ordonnance d’expropriation dont le but est d’opérer un transfert de propriété du bien exproprié, d’autre part fixer les indemnités revenant à l’exproprié. Là encore, il est tout aussi improbable d’obtenir gain de cause en exerçant un pourvoi en cassation – seul recours possible – contre l’ordonnance d’expropriation, à effectuer dans un délai de quinze jours. De plus, ce recours n’est pas suspensif. Au final, le propriétaire se retrouve donc dessaisi de son bien. Il conserve toutefois la jouissance tant qu’il n’a pas été dédommagé. Au total, près de deux ans s’écoulent en moyenne entre la reconnaissance de l’utilité publique et la prise de possession par l’administration du bien. En bref, ce n’est pas sur le terrain de l’expropriation proprement dite qu’il est le plus efficace de se battre, mais bel et bien sur celui de l’indemnisation.

Une offre déconnectée de la valeur du marché

En pratique, l’expropriant fera une offre le plus rapidement possible. Le Code de l’expropriation lui ouvre cette possibilité dès l’enquête préalable (art. R. 13-16). Il ne faut pas se fier à cette offre. « La valeur retenue par l’administration s’écarte de la valeur réelle du marché », alerte Jacques Raynaldy, un avocat parisien spécialisé dans la défense des expropriés. Et pour cause. L’expropriant se tourne, pour évaluer le montant de l’indemnité due, vers France Domaine, qui dépend du ministère du Budget. Or, ce service a accès au fichier des hypothèques, recensant l’ensemble des transactions immobilières, qu’il s’agisse de ventes classiques ou par adjudication, ce qui lui permet de sélectionner facilement des références… allant dans son sens. L’objectif des agents des Domaines, très pointilleux quant à l’emploi des deniers publics, est de faire une offre d’achat la moins élevée possible, au point d’être parfois dérisoire (voir témoignage p. 57). Ce qui peut conduire à des situations absurdes : ainsi, dans cette affaire où un propriétaire francilien exproprié s’est vu notifier, après la proposition d’indemnisation faite par l’administration, un avis de redressement fiscal portant sur ce même bien, qu’il avait reçu précédemment en héritage. Les services fiscaux l’ont alors estimé deux fois plus cher que lorsqu’il s’agissait de l’exproprier…
Dans un tel contexte, un futur exproprié avisé a tout intérêt à mener l’enquête pour effectuer sa propre évaluation. L’exercice ne va pas de soi. Ne serait-ce que parce qu’un propriétaire, subissant le traumatisme d’une dépossession de son bien, a une tendance naturelle à le surévaluer. Il y a toujours la possibilité de s’adresser aux agents immobiliers locaux : « Leur atout : ils sentent le mmarché », constate toutefois Patrick Yaïche, à la tête d’Exproplus, une société privée qui conseille les expropriés en matière d’indemnisation. Ils manquent toutefois de recul sur les ventes réalisées. Quant aux notaires, ils se retranchent souvent derrière le secret professionnel… Il est toujours possible de s’adresser aux hypothèques pour obtenir le prix de vente de biens comparables. Mais cela implique de connaître certains éléments, comme l’année de vente, le numéro de référence cadastrale, ou le nom du propriétaire de ces biens. En outre, ce « service » est payant… Il faut toutefois savoir que le législateur a ouvert aux propriétaires victimes d’expropriation un accès gratuit aux données foncières détenues par l’administration fiscale (art. L. 135 B du Livre des procédures fiscales).

Ne pas céder aux pressions de l’expropriant

Le propriétaire à qui est adressée l’offre d’indemnisation dispose d’un délai d’un mois pour répondre à l’expropriant (art. R. 13-17 al. 2*), par lettre recommandée avec accusé de réception. Son silence est interprété comme un refus. Une chose est sûre : il n’a jamais intérêt à accepter cette offre sans la discuter, y compris signer un simple courrier qui pourrait un jour lui être opposé. Au minimum, il faut faire une contreproposition, tout en restant prudent.
Autant le savoir, les services de l’expropriant parviennent fréquemment à convaincre les futurs expropriés que leur offre est tout à fait ­généreuse. Le scénario est bien rodé : l’expropriant envoie au domicile du futur exproprié un démarcheur, qui peut être une personne du service des impôts, voire un cabinet privé en charge de monter le dossier pour la personne publique, s’il s’agit d’un projet d’envergure. Son objectif est clair : emporter un arrangement immédiat. En imposant un prix aussi bas que possible, et dans l’idéal, en faisant signer au propriétaire ce que l’on appelle un « protocole d’accord de prise de possession anticipée ». « Cette pratique permet à l’administration, non seulement d’arracher un accord sur le prix, mais aussi de gagner du temps en entrant plus tôt dans les lieux, alors que la loi accorde en principe un mois à l’exproprié pour partir, une fois qu’il a été payé », dénonce Michel Cunin. La perspective d’un procès est généralement présentée comme une menace pour le particulier.  Et pour cause : les expropriés, particulièrement lorsqu’ils résident à la ­campagne ou dans des communes de petites tailles, sont réticents à aller devant le juge…

Un accord amiable, dans certaines circonstances

Le futur exproprié peut cependant avoir intérêt à accepter un tel protocole, dès lors qu’il y gagne sur le montant de l’indemnisation, ou en souplesse par rapport à la procédure en vigueur. « L’accord peut, par exemple, lui accorder un délai de six mois supplémentaires pour rester sur place, ce qui lui permet de se retourner », argumente Patrick Yaïche. Cet ancien responsable des opérations d’expropriation à la Ville de Paris parle d’expérience : « L’administration n’est pas toujours figée dans une logique de conflit. Il est possible de se voir octroyer à l’amiable 20 % de plus par rapport à l’offre de départ. » Soit, au bas mot, ce qu’il est possible d’obtenir lorsqu’on porte l’affaire devant le tribunal. Parfois davantage : Exproplus a ainsi obtenu, pour un client propriétaire d’un studio à Levallois, 203 000 euros d’indemnité dans le cadre d’une négociation amiable, quand la puissance publique offrait initialement 88 500 euros. En l’espèce, toutefois, cette offre était fondée sur une mauvaise estimation de l’administration, qui avait sous-estimé la superficie réelle.
Mais la logique de l’arrangement amiable ne convient pas à toutes les situations : un expropriant pressé de mener à bien son projet acceptera plus volontiers de négocier. Elle est également plus adaptée à certains profils d’expropriés. Les professionnels, notamment. « Une entreprise, souligne Patrick Yaïche, a besoin d’avoir une vision claire de son devenir et n’a pas le temps de rentrer dans une logique de procédure. » Par ailleurs, certaines composantes techniques de l’indemnisation nécessiteront l’intervention d’un conseil, qui pourra servir d’interface avec l’administration et négocier une meilleure indemnisation. Avocat spécialisé dans les baux commerciaux, qui se chargera du calcul de l’indemnité d’éviction, laquelle doit prendre en compte la perte de marge causée par l’expropriation. Expert foncier, lorsque l’exproprié est propriétaire d’un terrain agricole. « Dans le nord de la France, la relative uniformisation des exploitations a ainsi permis de conclure à grande échelle des protocoles d’accord destinés à aplanir les difficultés. L’intervention d’experts a été prévue pour les cas non résolus par le protocole. Ainsi pour la convention passée entre les représentants des propriétaires et des agriculteurs, et Voies navigables de France, qui porte sur le projet de canal Seine-Nord-Europe, un projet qui va aboutir à exproprier 2 500 hectares de terres agricoles », détaille Thierry Nansot, lui-même expert foncier en Picardie.
En tout état de cause, la vigilance reste de mise avant d’accepter une offre amiable. L’exproprié risque en effet toujours, non seulement de se léser lui-même, mais également ses voisins en les empêchant d’obtenir davantage devant un juge. La loi prévoit en effet que si des accords amiables ont été conclus avec la moitié au moins des propriétaires expropriés, portant sur les deux tiers au moins des superficies concernées, ou bien l’inverse, le juge doit fixer les indemnités sur la base de ces accords (art. L. 13-16). Par ailleurs, il ne sera pas payé plus tôt que ses voisins co-expropriés en empruntant la voie amiable : son indemnité lui sera versée en même temps que celle des expropriés ayant exercé un recours devant le juge. Qui plus est, alors que l’indemnité fixée judiciairement peut se voir appliquer le taux d’intérêt légal en cas de retard supérieur à trois mois dans son versement par la puissance publique, l’exproprié ayant cherché un accord amiable ne bénéficie pas de cette protection. À moins de pouvoir le spécifier dans l’accord, ce qui relève du cas d’école… Enfin, il faut savoir que la négociation a ses limites : l’expropriant, contrôlé par la Cour des comptes, n’a pas totalement les coudées franches quant au montant de l’indemnité qu’il est prêt à accorder…

Un dossier bien ficelé devant le juge

À défaut d’accord entre le propriétaire et la puissance expropriante, il revient au juge de l’expropriation de fixer les indemnités dues à l’exproprié. L’expérience montre qu’un particulier n’a rien à perdre à s’en remettre au tribunal. La procédure, encadrée par le Code de l’expropriation, est rapide : il suffit de quelques semaines pour que le juge, qui peut être saisi à partir de l’ordonnance d’expropriation, se prononce, du moins en première instance, s’agissant d’un dossier de moyenne importance. Aucun risque non plus de se voir octroyer un ­dédommagement inférieur à la proposition initiale en portant l’affaire en justice, ainsi que le souligne, rassurant, Jacques Raynaldy : « Le propriétaire a en sa possession une notification d’offre faite par l’administration, qui constitue le minimum de la somme qu’il peut se voir délivrer à titre d’indemnité devant le juge de l’expropriation. »
Mais attention : en pratique, c’est très souvent l’expropriant qui prend les devants. « Le particulier qui n’entend pas être dessaisi de son bien ne se précipite pas dans la procédure », constate Jacques Raynaldy. Or l’expropriant, lui, peut agir dès l’ouverture de l’enquête préalable (art. L. 13-4) - on a vu qu’il est en mesure de faire des offres d’indemnisation à ce stade. Concrètement c’est donc ce dernier, en tant que partie la plus « diligente », qui notifie un mémoire à l’exproprié, au plus tard à la date de saisine du juge. Il s’agit d’un document écrit dont le but est de justifier le prix proposé, tout en présentant des éléments de comparaison. L’exproprié dispose d’un délai de six semaines pour répondre (art. R. 13-23 al. 1), mais le dépôt tardif n’est assorti d’aucune sanction.
La difficulté, pour lui,  est précisément de monter ce dossier, car il n’est pas à armes égales avec l’expropriant, n’ayant pas accès aux mêmes sources. Il faut savoir qu’à l’audience, il est en outre impossible d’invoquer d’autres arguments que ceux contenus dans le mémoire. Aussi sa rédaction doit-elle être soignée : il va s’agir de réfuter point par point la démonstration fournie par l’administration. Le plus sûr est de recourir – mais il faut s’y prendre bien avant les six semaines de délai dont il dispose - à un avocat spécialisé en matière d’expropriation, qui ne soit pas implanté localement et n’ait donc aucun lien avec la puissance expropriante. Une dizaine de cabinets spécialisés existent en France, majoritairement implantés dans la capitale. Au besoin, on peut s’adresser au syndicat des expropriés,
qui fournit des contacts.

Des majorations supérieures à 20 %

Le juge se rend sur les lieux objet de l’expropriation pour ­apprécier la valeur du bien et fixer le montant des indemnités. Cette visite se fait en présence des parties et du commissaire du gouvernement, qui n’est autre que le directeur des services fiscaux des Domaines, ou son représentant. Son rôle est d’éclairer le juge dans sa mission. À noter que le commissaire du gouvernement doit notifier ses propres conclusions au moins huit jours avant la visite (art. R. 13-32 al. 1). Ce dispositif est censé dissiper l’ambiguïté du rôle de ce professionnel, à la fois expert et partie prenante, occupant de ce fait une position dominante dans la procédure d’expropriation.
Quel est le pouvoir d’appréciation du juge ? Il va statuer « dans la limite des conclusions des parties, telles qu’elles résultent de leurs mémoires », y compris celles du commissaire du gouvernement s’il en vient à proposer une évaluation inférieure à celle de l’expropriant (art. R. 13-35). Le juge peut désormais désigner un expert ou se faire assister par un notaire (art. R 13-28). « Dans la pratique, tout va dépendre de la technicité de l’expropriant et du service des Domaines », explique Jacques Raynaldy. Mais il faut savoir qu’un exproprié bien défendu obtient au bas mot une majoration de 20 % par rapport à l’offre initiale. Parfois plus. Ainsi Acoonex revendique-t-il, sur les 300 à 400 dossiers traités par an, une indemnisation finale majorée en moyenne de plus d’un quart. « À titre exceptionnel, des majorations peuvent atteindre les… 700 % sur certains dossiers, en particulier ceux où le juge va être amené à considérer qu’il s’agit d’un terrain à bâtir ou bien d’un terrain agricole dit en situation privilégiée », renchérit Michel Cunin.

Une fixation du prix encadrée

Une « juste » indemnité, c’est ce que doit recevoir au final l’exproprié. Un dédommagement censé réparer entièrement son « préjudice direct, matériel et certain » causé par la dépossession de son bien (art. L. 13-13). Aussi inique que cela puisse paraître, le préjudice moral, qui peut résulter du fait d’être dépossédé d’une maison de famille revêtant une grande valeur affective, n’est jamais pris en compte. Il en va de même pour ce qui est du préjudice annexe à la dépossession du bien. Cas de figure type, l’impossibilité de construire du fait que la parcelle s’est trouvée réduite, en raison de l’expropriation, en deçà du minimum constructible.
La somme versée comprend une indemnité principale, correspondant à la valeur vénale du bien, et des indemnités accessoires destinés à faire face aux frais de réinstallation (déménagement, honoraires du notaire pour le rachat d’un autre bien, etc.). Ces dernières, calculées proportionnellement à l’indemnité principale, avoisinent 10 % de celle-ci, s’agissant d’une habitation.
L’évaluation se fait « à la date de la décision de première instance », sauf pour un terrain à bâtir, où il est retenu une date de référence bien antérieure, à savoir un an avant l’ouverture de l’enquête préalable (ou la date de la création d’une ZAC ou de modification du PLU). En clair, si l’opération d’utilité publique apporte de la plus-value au terrain, en augmentant par exemple les possibilités de construire et en améliorant sa desserte par les réseaux, cette plus-value ne profitera pas au propriétaire… (art. L. 13-15 II). Par ailleurs, il faut tenir compte du cas où, moins de cinq ans avant l’ordonnance d’expropriation, le bien a fait l’objet d’une mutation (que ce soit par vente, succession ou donation) et n’a pas été modifié sur le plan matériel ou juridique depuis. L’indemnité principale ne peut alors excéder l’estimation faite par le service des Domaines (art. L. 13-17).
L’indemnité doit être « préalable » à l’expropriation « physique » du propriétaire. Il est donc en mesure de rester dans les lieux tant que l’indemnité ne lui a pas été versée. Or, la loi ne fixe aucun délai de paiement à l’administration expropriante. Quant au taux d’intérêt légal, il ne fera guère la différence à cet égard. Du moinspour l’année 2010, où il a été fixé à 0,35 %. Plus efficace, la possibilité d’exiger du juge une réévaluation de l’indemnité dès lors que le retard atteint un an. À l’inverse, dès que l’expropriant s’est acquitté de son indemnité, il peut prendre possession des lieux. L’exproprié dispose d’un mois pour boucler ses valises. Peu importe qu’un appel contestant le montant de l’indemnité allouée par le juge ait été engagé dans le mois suivant la notification du jugement : il n’a pas d’effet suspensif. À noter que l’arrêt d’appel peut encore faire l’objet d’un recours en cassation dans les deux mois à compter de sa signification.

*En l’absence de précision, il s’agit du Code de l’expropriation.

Marianne Bertrand


Mots-clés :

EXPROPRIATION , INDEMNISATION DE LA VICTIME




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