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La loi Alur, une menace sur les loyers

La loi Alur, une menace sur les loyers
Juin 2014
Le Particulier Immobilier n° 309, article complet.
Auteur : JUERY (Françoise)

La loi Alur instaure un encadrement des loyers dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants où existe un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. Une disposition qui touche environ 70 % du marché locatif privé, avec une entrée en vigueur prévue dès fin 2014. Comment cette mesure va-t-elle se traduire dans votre quotidien ? Explication de texte.

« Un dispositif suffisamment contraignant pour être efficace, suffisamment souple pour ne pas rentrer dans une logique de prix administrés qui gèlerait le secteur de la location. » Tel était du moins l’objectif affiché par Cécile Duflot en présentant son projet de loi Alur, et plus particulièrement le dispositif d’encadrement des loyers figurant dans son article 6. De fait, c'est sans doute la mesure la plus emblématique de la loi. Elle repose sur la mise en place de loyers de référence, eux-mêmes déterminés par des observatoires locaux des marchés locatifs. Nouveau mètre étalon, le loyer de référence majoré de 20 % devient la ligne jaune pour le bailleur. Géographiquement, son périmètre d’application est celui des zones dites « tendues » : 28 agglomérations de plus de 50 000 habitants* où « il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logement entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant », et qui sont déjà à ce titre soumises à la taxe sur les logements vacants. Soit 4,6 millions de locations, représentant près de 70 % des 6,6 millions de logements que compte le parc locatif privé. Un décret viendra énumérer précisément les communes visées au sein de ces agglomérations.

Dans ces périmètres, tous les logements loués à titre de résidence principale – redéfinis pour l’occasion comme les logements occupés au moins huit mois par an par le bénéficiaire du bail, son conjoint ou une personne à charge –, y compris les locaux loués à usage mixte d’habitation et professionnel, sont concernés. Ce qui englobe les locations nues, bien sûr, mais aussi les locations meublées et les colocations occupées en tant que résidence principale. Pour les locations meublées, les loyers de référence se verront majorés pour « tenir compte de leur caractère meublé », cette majoration étant déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements nus et ceux des meublés par les observatoires locaux. On a évoqué un supplément de 10 % sans que l’information puisse être confirmée… Quant aux colocations, la somme des loyers versés par l’ensemble des colocataires ne pourra être supérieure au loyer plafond s’appliquant aux locations vides ou meublées, selon le cas.

Désavoué par les professionnels et les représentants des bailleurs, l’encadrement des loyers ne fait pas non plus l’unanimité chez les représentants des locataires : trop peu, trop tard. Selon les derniers chiffres de l’observatoire Clameur, l’érosion spontanée des loyers est déjà effective : depuis le début de l’année, ils auraient fléchi dans 60 % des villes de plus de 145 000 habitants (voir Marché : pas d’embellie en vue pour le secteur locatif). « Au sein de nos 120 ­­­­ associations, nous voyons de plus en plus souvent des propriétaires baisser le loyer. Notamment, afin de compenser la flambée des charges locatives », confirme Jean Perrin, président de l’Union nationale de la propriété immobilière (Unpi). Flambée qui peut donner l’illusion d’une hausse des loyers, alors que le montant hors charge reste plutôt raisonnable. Comme le souligne Geneviève Prandi, directrice de l’Observatoire des loyers de l'agglomération parisienne (Olap), « lorsque les immeubles disposent d’un chauffage collectif, son impact sur le niveau des charges exerce un effet modérateur sur le loyer lui-même ».

Toujours est-il que le dispositif est désormais inscrit dans la loi du 6 juillet 1989 (art. 16 à 18), même s’il n’est voué à entrer en vigueur que progressivement : quand les loyers de référence seront publiés, ils ne seront immédiatement applicables qu’aux nouvelles locations (voir : Le calendrier d'entrée en vigueur de la loi Alur). Pour les baux en cours, la modification éventuelle du loyer n'interviendra qu’au moment de leur renouvellement.

Un point de repère, le loyer de référence 

Au fur et à mesure que le dispositif d’encadrement va entrer en vigueur dans les 28 agglomérations concernées (voir le complément "Les observatoires de loyers peinent à sortir des limbes"), tout nouveau bail signé devra respecter la règle suivante : le montant du loyer au mètre carré hors charges figurant au bail ne pourra excéder un plafond correspondant au loyer de référence (art. 17 II) publié par arrêté préfectoral, majoré de 20 % (voir : Un loyer de référence établi à partir du loyer médian). Ce loyer de référence variera lui-même en fonction des caractéristiques du logement, appréciées selon trois critères : la localisation, le nombre de pièces principales et la date de construction de l’immeuble. Dès lors que ce plafond sera respecté, la fixation du loyer restera libre. Voilà pour la théorie. Dans la pratique, il est vraisemblable que le loyer de référence sera vite oublié au profit du loyer de référence majoré, loyer plafond sur lequel se caleront les bailleurs mettant un bien sur le marché. À moins d’être propriétaire d’un logement présentant de nombreux défauts qui risque de peiner à trouver preneur, auquel cas ils devront se positionner en deçà du loyer plafond.

Pour donner au locataire les moyens de contrôler le respect de ces règles par le propriétaire, le bail devra mentionner le loyer de référence et le loyer plafond. Il devra aussi préciser le montant et la date de versement du dernier loyer acquitté par le précédent locataire, dès lors que ce dernier aura quitté le logement moins de dix-huit mois avant la signature du bail. Les bailleurs ne pourront donc plus s’aligner automatiquement sur le loyer de marché au départ d’un locataire.

Une action en diminution de loyer pourra être engagée par le locataire si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature dudit contrat. Au total, un système qui s’inspire largement des « loyers miroirs » (Mietspiegel) allemands (voir le complément "À propos du modèle allemand…, l'avis de Arnaud Schott : associé de l'agence Aden Immo à Berlin").

Des conséquences mal mesurées

L’effet attendu de ce plafonnement du loyer de marché ? Selon Cécile Duflot, « sur tous les territoires concernés, (…) une baisse du niveau des loyers les plus élevés profitant aux ménages aux revenus modestes et moyens, les loyers dépassant le loyer de référence majoré étant ramenés dans la fourchette de fixation libre des loyers ». Un pronostic que ne partage pas Jean Perrin, qui évoque au contraire une injustice : « Sachant que vont se trouver au même niveau de loyer – celui du plafond autorisé – des logements présentant des caractéristiques de configuration, de confort et d’état d’entretien très hétérogènes, il est vraisemblable qu’à loyer égal, les populations les plus modestes ne pourront avoir accès aux logements les plus attrayants, leurs dossiers étant les moins bons. Et sachant que le découpage par zones dans chaque agglomération ne sera pas lui-même très affiné, ces mêmes populations risquent aussi d’être confinées dans les quartiers les moins prisés. »

Un complément pour doper le loyer de base

La sévérité de cette mesure d’encadrement appelait un peu de souplesse. Les pouvoirs publics ont fini par lâcher du lest en permettant aux propriétaires de logements sortant de l’ordinaire de dépasser le loyer ­plafond. Ils peuvent en effet appliquer au loyer de base un « complément de loyer », à condition que le logement présente « des caractéristiques de localisation ou de confort par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique » le justifiant. Une notion vague, qui devrait être précisée par un futur décret.

Ce qui est sûr, c’est que le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant doivent être mentionnés dans le contrat de bail. Ensuite, que le locataire souhaitant le contester, dans son principe ou dans son montant, dispose d'un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation (CDC).

Une faculté qui n’a pas manqué de susciter un tollé. Maud Velter, directrice associée de l’agence Lodgis, et juriste, n’hésite pas à évoquer une « pollution du consentement, ôtant toute valeur à l’engagement pris par le locataire lors de la signature du bail ». Que penser en effet de la bonne foi d’un locataire qui, informé de l’existence d’un loyer plafond dont il connaît le montant, accepte malgré tout de signer un bail pour occuper un logement présentant des caractéristiques particulières et de payer le complément de loyer subséquent, pour venir après en contester l’existence ou le montant ? Au bailleur, quoi qu’il en soit, de se justifier en apportant les éléments de comparaison requis. En l'absence de conciliation, le locataire dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la CDC pour saisir le juge d'une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. Si ce dernier est annulé ou diminué à la suite de la conciliation ou d’une décision de justice, cette décision rétroagit à la date de prise d’effet du bail.

Des critères déjà contestés

Le loyer de référence, publié par arrêté préfectoral, sera exprimé au mètre carré de surface habitable, hors charges, et pour connaître précisément le loyer applicable à son logement le bailleur devra « renseigner », sur le futur module du site ministériel dédié, la localisation, la surface, le nombre de pièces de son logement (quatre catégories : 1, 2, 3, 4 pièces et plus) et la date de construction de l’immeuble. Le Conseil d’analyse économique (CAE) a déjà fait part de ses doutes, soulevant l’inadéquation entre la disparité des biens et la pauvreté des critères retenus. Qui ne tiennent pas compte de la localisation plus ou moins prisée au sein d’un même quartier, de la qualité des immeubles et de leurs équipements, de l’ampleur des volumes et de la distribution des pièces du logement, de la luminosité, de l’agrément du vis-à-vis, de l’étage avec ou sans ascenseur… De fait, les loyers seront comprimés dans une fourchette de 42 % (l’écart entre le loyer plancher et le loyer plafond), quand la fourchette des prix est parfois de 100 %. Comme le démontrent les données de la base Bien des notaires d’Ile-de-France : dans un laps de temps n’excédant pas six mois, pour des biens équivalents, dans le même immeuble, les prix de vente au mètre carré peuvent aller du simple au double.

De même, pour la date de construction de l’immeuble. Quatre périodes de construction sont censées caractériser les immeubles selon leur niveau de qualité : avant 1946, de 1946 à 1970, de 1971 à 1990 et au-delà de 1990. Mais, dans la première tranche, on va trouver aussi bien des immeubles haussmanniens de belle facture que de « petits crépis décrépits », pour ne citer qu'un exemple…

Enfin, comme le souligne Gilles Ricour de Bourgies, président de la Fnaim Ile-de-France, le critère de la typologie du bien (1, 2, 3 ou 4 pièces) est générateur d’effets pervers. Prenons deux logements de 45 m2, l’un étant un studio, l’autre un deux-pièces. à surface égale, le loyer du deux-pièces sera sensiblement inférieur à celui du studio. L’intérêt du bailleur sera de décloisonner ! Celui de l’investisseur, de miser en priorité sur les logements d’une pièce. Et faire abstraction du critère de la taille réelle du bien, revient-il à considérer qu’un loft est un logement d’une pièce, et à lui appliquer le loyer au mètre carré d’un studio, plus élevé que celui d’un trois ou d’un quatre-pièces ? On pourrait multiplier les exemples…

Loyer bloqué lors du renouvellement

Le principe de plafonnement est le même pour tous les baux qui vont arriver pour la première fois à échéance après l’entrée en application du dispositif et seront renouvelés à cette occasion, puis à l’occasion de chaque renouvellement successif. Si le loyer de base (hors complément de loyer éventuel) s’avérait supérieur au loyer de référence majoré, le locataire pourrait demander au propriétaire une révision à la baisse au moins cinq mois avant la date d’échéance du bail. Et réciproquement, si le loyer est inférieur au loyer plancher (loyer de référence – 30 %), hérité, par exemple, d’une location ancienne venant à se libérer, le propriétaire pourra proposer au locataire de le revoir à la hausse, en respectant, cette fois, un préavis de six mois avant la date d’échéance du bail. Mais à condition que le nouveau loyer ne dépasse pas le loyer plancher (art. 17-2 ). Ce qui devrait limiter sensiblement le niveau de la hausse. Le locataire pourra contester la proposition du bailleur, en se référant aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables. Il devra produire au moins trois références (six dans les communes, dont la liste est fixée par décret, faisant partie d'une agglomération de plus d'un million d’habitants). Et, précision importante, si le bailleur propose au locataire de réévaluer son loyer, il devra renoncer à lui donner congé pour cette échéance du contrat. Ce qui limite considérablement sa liberté d’arbitrage. Si le locataire refuse toute hausse du loyer et parvient à étayer ses arguments de références pertinentes, pas question, par exemple, de décider de vendre le logement. Le bailleur devra attendre la prochaine échéance du bail.

En cas de refus, du bailleur ou du locataire, d’accepter l’ajustement proposé du loyer, le processus de contestation est le même : première phase amiable obligatoire devant la CDC puis, en cas d’échec de la conciliation, saisine du juge qui tranchera. Sachant que toute hausse, amiable ou judiciaire, s'appliquera par tiers ou par sixième selon que le bail est de trois ou de six ans et systématiquement par sixième si la hausse est supérieure à 10 %. à noter que, dans les zones non encadrées, un loyer « manifestement sous-évalué » pourra toujours donner lieu à réévaluation selon les dispositions déjà prévues par l’article 17 c de la loi de 1989 maintenues en vigueur.

Vigilance d’une année sur l’autre

Une fois le niveau des loyers calé, le second objectif de la loi Alur était de « contenir strictement leur évolution à la hausse pour que celle-ci progresse au même rythme que les revenus des locataires ». Pour ce faire, un nouveau décret sera pris chaque année dans les zones tendues, reprenant le dispositif mis en place en 2012 (voir "L'encadrement des loyers ? Pas vraiment une nouveauté..."), venant plafonner les hausses de loyer, tant au moment du renouvellement du bail que de la relocation (art. 18, loi du 6.7.89).

Et quelle que soit la localisation du logement (dans les zones tendues comme hors des zones tendues), le bailleur ne pourra plus rattraper sa négligence passée s’il a omis de revaloriser annuellement le loyer en appliquant l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL), comme la loi le lui permet lorsque le bail contient une clause de révision (art. 17-1, voir : Calculez la révision de votre loyer, avec notre simulateur). Auparavant, il disposait de cinq ans pour le faire. Désormais, il a un an à compter de la date convenue dans la clause de révision (faute de précision, il s’agira du terme de chaque année du contrat) pour réclamer son application. À défaut, il est réputé avoir renoncé au bénéfice de la clause pour l'année écoulée. En outre, la révision ne prendra effet qu'à compter de sa demande. Une incitation à ne pas manquer le coche, même si l’augmentation annuelle de l’IRL est actuellement très faible : au premier ­trimestre 2014, l’Insee annonçait une progression de 0,60 %, en baisse constante depuis le premier trimestre 2012, où la hausse avait été de 2,24 %, la plus forte depuis le premier trimestre 2009.

Cependant, de crainte que l’amenuisement des revenus locatifs induit par l’encadrement des loyers ne conduise les bailleurs à limiter au strict minimum les travaux dans leurs logements, une fenêtre de tir a été ménagée sous la forme d’une possibilité de majorer le loyer, avec l’accord du locataire, en cas de réalisation de travaux d’amélioration. Cette majoration doit faire l’objet d’une clause expresse dans le bail ou d’un avenant au bail et elle n’est pas susceptible de faire l’objet, de la part du locataire, d’une action en diminution du loyer. Un décret doit encore venir préciser la notion d'amélioration, dont les contours, jusqu’ici essentiellement dessinés par la jurisprudence, restent flous. l

*Ajaccio, Annecy, Arles, Bastia, Bayonne, Beauvais, Bordeaux, Draguignan, Fréjus, Genève-Annemasse, Grenoble, La Rochelle, La-Teste-de-Buch – Arcachon, Lille, Lyon, Marseille – Aix-en-Provence, Meaux, Menton – Monaco, Montpellier, Nantes, Nice, Paris, Saint-Nazaire, Sète, Strasbourg, Thonon-les-Bains, Toulon, Toulouse. Seront également concernées quelques « zones tendues » d’Outre-mer.

Titre original du Particulier Immobilier n° 309 : "Loi Alur, menace sur les loyers dans les zones tendues"

» Le dossier de location, les formulaires certifiés par avocat, pour conclure un bail d'habitation (à jour de la loi Alur)
» Le dossier de location meublée, les formulaires certifiés par avocat (à jour de la loi Alur)


Mots-clés :

BAIL D'HABITATION , LOYER , PLAFOND DE LOYER




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