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Permis de construire, une attaque en règle

Permis de construire, une attaque en règle
Octobre 2009
Le Particulier Immo n° 257, article complet.
Auteur : BERTRAND (Marianne)

La personne lésée qui entend s’opposer à la construction projetée par son voisin dispose d’un arsenal juridique étoffé. Elle peut, lorsque le procès s’avère inévitable, saisir le tribunal administratif, civil ou, plus rarement, pénal. Tout dépend de l’objectif à atteindre : obtenir l’annulation du permis de construire, une indemnité, ou la démolition de la construction litigieuse.

Edification d’un immeuble, construction d’un supermarché, transformation d’un garage en habitation, implantation d’une éolienne…, autant de projets de construction qui peuvent soudainement menacer votre cadre de vie, voire déprécier votre bien. Privation de vue, d’ensoleillement, pollution olfactive ou sonore, ces nuisances sont généralement à l’origine des actions ­diligentées par les ­riverains à l’encontre d’un projet de construction. L’action la plus efficace reste la contestation du permis de construire à l’origine de ce projet. Il faut, pour obtenir son annulation, passer devant le juge administratif. Mais ici s’arrête son rôle : il ne se mêle pas des rapports entre voisins. Un permis, même s’il est délivré légalement, peut ­malmener les droits d’un propriétaire, porter atteinte à sa propriété ou lui causer préjudice. Selon la formule consacrée, le ­permis est censé être délivré « sous réserve de ne pas léser les tiers ». À celui qui se prétend lésé, donc, de s’adresser au juge ad hoc, en ­l’occurrence un juge civil, pour obtenir réparation, le plus souvent sous la forme de dommages et intérêts, plus rarement, d’une démolition. À cet égard il est également possible d’engager une action pénale, ­notamment si les travaux réalisés ne respectent pas les ­prescriptions du permis.

L’affichage sur le terrain

C’est l’affichage sur le terrain qui sert ­d’élément déclencheur pour attaquer un permis de construire. Le propriétaire voisin de la parcelle se rend compte à ce moment-là d’une construction imminente, susceptible de lui nuire. Il lui faut alors agir, et sans tarder. Car c’est l’affichage sur le terrain concerné qui fait courir le délai ­— de deux mois — pour attaquer un permis en justice (art. R. 600-2 du Code de l’urbanisme). « Ce n’est plus le cas de l’affichage en mairie. La réforme du droit de l’urbanisme a supprimé ce garde-fou supplémentaire », regrette Benoist Busson, avocat parisien. L’affichage sur le terrain est soumis à des conditions ­strictes. Pour être opposable, il doit ­répondre aux exigences de l’arrêté du 6 juin 2007, en particulier de lisibilité depuis la voie publique, et ce pendant toute la durée du chantier. Par ailleurs, un certain nombre de mentions ­doivent y figurer : coordonnées du bénéficiaire, date, numéro du permis, nature du projet (construction, surélévation, agrandissement), superficie du terrain, surface de plancher hors œuvre nette (Shon) autorisée — surface de référence permettant d’apprécier la densité de l’habitation —, hauteur de la ­construction. À défaut d’affichage, ou si l’affichage n’est pas conforme, le délai de recours de deux mois se trouve prolongé : l’action doit alors être introduite au plus tard dans l’année suivant l’achèvement de la construction, en application de l’article R. 600-3 du Code de ­l’urbanisme. « En pratique, le requérant a intérêt à agir dès qu’il a connaissance de l’irrégularité, le but étant d’attaquer le permis de construire et d’empêcher les ­travaux », alerte cependant ­Jean-Michel Hocquard, un avocat parisien. En cas de contestation, c’est au bénéficiaire du permis de démontrer à quel moment l’affichage a démarré sur le terrain, et que cet affichage a eu lieu de manière continue. Dans les cas les plus difficiles (litiges répétés avec le voisinage), ou en présence de ­travaux d’envergure, le bénéficiaire du permis ne manquera pas de ­recourir à un constat d’huissier. « Sur certains programmes, les promoteurs font ainsi surveiller cet affichage plusieurs fois pendant le chantier par voie d’huissier », constate Benoît Citeau, avocat à Aix-en-Provence. Si l’affichage ne comporte pas toutes les ­mentions prescrites, ou si l’une d’entre elles s’avère inexacte, le juge ne sanctionnera l’oubli ou l’erreur que si ces derniers sont de taille. Ainsi, il a été jugé qu’un affichage comprenant « des indications ­précises notamment sur la date de délivrance du permis, son numéro, la nature des travaux, la Shon et la hauteur du sol au faîtage » était suffisant pour identifier le permis, et ce malgré deux mentions inexactes portant sur le ­propriétaire et la ­superficie du terrain (CE 28 avril 2000, n° 198565).

Le recours gracieux

Le requérant dispose donc de deux mois à compter de l’affichage pour attaquer un permis de construire. Mais il est conseillé d’engager sans attendre un « recours gracieux ». « L’intérêt d’une telle action est de gagner du temps, car elle a pour conséquence ­de ­suspendre le délai de deux mois », explique Benoist Busson. Concrètement, il faut adresser une LRAR au bénéficiaire du permis ainsi qu’au maire l’ayant délivré, qui dispose lui-même de deux mois pour répondre, son silence valant rejet implicite du recours. « Obtenir une réponse du maire est rapide et aisé dans les petites communes », précise Philippe Boulisset, avocat à Aix-en-Provence. Un détour procédural qui permet parfois de régler un litige naissant sur le terrain amiable.
Dans l’intervalle, le requérant a cependant tout intérêt à examiner de près le dossier du permis de construire, ainsi que les documents ­d’urbanisme qui lui servent d’appui (voir encadré p. 54). Le ­dossier se consulte en mairie, dont l’adresse figure sur le panneau d’affichage. Un examen qui va révéler si le requérant dispose d’éléments solides pour aller devant le juge administratif.

Déchiffrer le permis

L’objectif est de faire « tomber » le permis, autrement dit de l’attaquer en tant qu’acte administratif, qu’il s’agisse d’un permis exprès ou d’un permis tacite (délivré consécutivement au silence gardé pendant deux mois par le maire à compter de la demande de permis). Difficile, à ce stade, de se passer des services d’un avocat, car le décryptage et surtout la formulation des « moyens d’annulation » exigent des ­compétences pointues en droit de l’urbanisme. Bien sûr, il est possible d’agir à plusieurs riverains pour alléger la facture… En pratique, un permis de construire peut être attaqué sur trois fronts ; autant de moyens qui peuvent être soulevés par le requérant :

- L’illégalité externe

Il peut s’agir d’un vice de compétence (permis délivré par le maire au nom de l’Etat, alors qu’il était du ressort du préfet), de forme (l’architecte des Bâtiments de France n’a pas été consulté alors qu’il devait l’être), ou de procédure (le dossier de demande de permis ne comporte pas toutes les pièces requises, comme une notice architecturale pour une construction qui fait plus de 170 m2). Reste que la contestation sur ce terrain est parfois inopérante. Le juge, en effet, se refuse à annuler le permis délivré si le vice invoqué n’a pas d’incidence sur le fond. En d’autres ­termes, le permis aurait de toute façon été accordé si ces règles avaient été respectées.

- L’illégalité interne

Plus efficace, ce recours vise à contester le contenu même de l’autorisation de construire. Il s’agira souvent d’incohérences entre le permis de construire et le plan local d’urbanisme (PLU) ou le règlement du lotissement : la construction dépasse la hauteur autorisée, ne respecte pas les distances d’implantation… Mais aussi, entre le permis de construire et des textes comme les lois « montagne » ou « littoral », dont l’interprétation soulève souvent d’importantes difficultés.

- L’exception d’illégalité

Il s’agit ici d’invoquer, non pas l’absence de conformité du permis à la règle d’urbanisme, mais l’illégalité du document édictant la règle lui-même. En l’occurrence, la plupart du temps le PLU, son zonage ou la constructibilité du terrain, par exemple. Encore faut-il que les points contestés dans le document de référence aient un lien direct avec le permis. Attention : l’annulation d’un PLU (ou d’un POS) n’entraîne pas de plein droit celle du permis contesté accordé sur la base d’un document ­d’urbanisme illégal, lorsqu’il est néanmoins compatible avec le ­document ­antérieurement en vigueur.

Face au juge administratif

Pour pouvoir attaquer un permis de construire, encore faut-il justifier d’un intérêt à agir. Seules les personnes lésées ont le droit de le contester. À savoir, les propriétaires des terrains mitoyens ou situés à proximité, un syndic de copropriété (dûment mandaté par l’assemblée générale, il est admis à contester la légalité d’un permis de construire d’un immeuble situé en vis-à-vis de la résidence qu’il gère : CE 10 mai 1995, n° 139729), les locataires en titre et les habitants du quartier. Autrement dit les voisins. Le simple fait d’être contribuable dans la commune n’est pas suffisant pour justifier d’un intérêt à agir (CE 8 avril 1987, n° 50755). Reste à appréhender la notion de voisinage, définie de manière plus ou moins large par la jurisprudence en fonction de l’importance de la construction. Par exemple, la requête d’un habitant résidant à 800 mètres d’un centre commercial a été déclarée recevable (CE 24 juin 1991, n° 117736). L’intérêt à agir doit en outre s’avérer pertinent au regard de la réglementation d’urbanisme. « Le propriétaire d’un appartement qui subit une perte de vue justifie d’un intérêt à agir si celle-ci a pour origine le non-respect des prescriptions du coefficient d’occupation des sols (Cos) en matière de densité de ­construction », illustre Jean-Michel Hocquard.
Une fois la requête déposée au tribunal ­administratif, accompagnée d’un mémoire ­développant les moyens du recours en annulation, il faut ­notifier celui-ci par LRAR, au maire qui a délivré le permis ainsi qu’à son bénéficiaire, et ce dans les quinze jours (art. R 600-1 du Code de l’urbanisme). Faute de quoi l’action est irrecevable. Cette formalité accomplie, le permis de construire peut alors être examiné par le juge, tant sur la forme que sur le fond. Lorsque ce dernier rend son verdict ­– il faut compter entre dix-huit et vingt-quatre mois –, deux issues sont possibles. Soit le permis est validé, auquel cas le requérant débouté de son action peut faire appel dans les deux mois devant la cour administrative d’appel, obligatoirement défendu par un avocat. Soit le permis est annulé. Il peut désormais l’être partiellement (art. L. 600-5 du Code de ­l’urbanisme). « Ce dernier cas de figure suppose que les travaux de construction soient dissociables, comme une ­maison ­d’habitation et un garage », explique Benoît Citeau. Le tribunal apprécie au cas par cas.

Faire suspendre les travaux

Parallèlement à la demande en annulation du permis, il peut être conseillé de présenter au juge administratif une requête en « référé suspension » (art. L. 521-1 du Code de justice ­administrative). L’intérêt : demander en urgence que le permis soit suspendu ­– ­la décision doit être rendue sous un mois ­–, jusqu’à ce que le juge se soit prononcé au fond sur sa légalité. Il faut savoir qu’un recours contre un permis de construire n’interdit pas au bénéficiaire de commencer les travaux, même si c’est à ses risques et périls. Or, le temps que le juge administratif statue, a fortiori s’il y a appel, le chantier est parfois mené à son terme… Il arrive aussi que les travaux soient entamés alors que les délais de recours ne sont pas épuisés. « Cette demande de mise entre parenthèses du permis en vue d’obtenir la suspension du ­chantier est relativement facile à mettre en œuvre », rassure Philippe Boulisset. Il s’agit, devant le juge des référés, de prouver non seulement l’urgence – le préjudice immédiat occasionné par le projet de construction –, mais aussi l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité du permis. « Pour cette seconde condition, il suffit de reprendre les moyens développés à l’appui de la requête en annulation », explique Philippe Boulisset.

Obtenir un dédommagement

Une fois les travaux, achevés, il n’est pas encore trop tard pour agir. Le requérant peut ainsi agir en justice contre l’administration elle-même si celle-ci, en délivrant un permis illégal, a commis une faute qui lui porte préjudice. C’est ce que l’on appelle le « recours indemnitaire » ou de « plein contentieux ». Cette action doit être engagée dans les quatre ans à compter de la survenance du préjudice, ­prescription générale en matière administrative. Un laps de temps confortable pour agir… à condition d’être en mesure de démontrer un ­agissement fautif ou une inaction de la part de ­l’administration, ce qui est complexe. Aussi cette action ­est-elle relativement peu usitée en pratique.
Plus réaliste est l’action menée auprès du tribunal de grande instance (TGI) du lieu de situation de l’immeuble. Le concours d’un avocat est obligatoire. La voie civile, destinée à obtenir réparation du dommage subi, peut être utilisée dans quatre cas de figure :
­— la construction a été édifiée en violation des dispositions du permis délivré… ou bien sans aucun permis. Le délai pour agir est de dix ans à compter de la survenance du préjudice (art. 1 382 du Code civil).
— La construction est conforme au permis délivré, mais le permis a été accordé en violation des règles d’urbanisme. Un tel recours, qui suppose de démontrer le lien de causalité entre le préjudice subi et la violation invoquée, doit être introduit dans les deux ans de l’achèvement de l’immeuble (art. L 480-13 du Code de l’urbanisme). Il nécessite en outre une décision préalable du juge administratif déclarant le permis illégal. « En pratique, il est possible de saisir simultanément les deux juges, mais le juge civil devra alors surseoir à ­statuer en attendant la décision du juge ­administratif », avertit Jean-Michel Hocquard.
— La construction, édifiée conformément à un permis légal, porte atteinte aux droits privés d’un propriétaire. Par exemple, elle crée un jour ou une vue au mépris de la servitude dont bénéficie ce dernier (art. 675 et s. du Code civil). Il a trente ans pour agir, sauf si l’auteur du désordre est de bonne foi, auquel cas la prescription est ramenée à dix ans. De même si c’est une disposition du règlement de copropriété qui a été violée.
— La construction, édifiée conformément à un permis légal, entraîne un « trouble anormal de voisinage ». Il faut prouver par tous les moyens (constats d’huissiers, témoignages…), le caractère anormal du trouble subi (perte d’ensoleillement, bruit, odeurs…), et son lien direct avec le préjudice subi, le plus souvent d’ordre économique, à savoir la dépréciation du bien. En cas de trouble dûment constaté, le juge accorde généralement une ­réparation en équivalent, c’est-à-dire en ­dommages et intérêts. Le délai pour agir est dans ce cas de cinq ans.

Demander la démolition

Il est également envisageable de ­demander au tribunal la démolition partielle, voire totale, de la construction litigieuse. Autant savoir que les juges sont peu enclins à ­accepter cette solution, perçue comme excessive au regard des conséquences qu’elle engendre. La préférence est souvent accordée à une régularisation du ­permis ou, s’il est illégal, à une mise en c­onformité de la construction. Sauf dans le cas précis où la construction au cœur du litige empiète sur la ­propriété du voisin (art. 545 du Code civil). Lorsque le juge est saisi sur ce ­fondement, il se montre d’une rigueur implacable : même en cas d’empiétement minime, il ordonne la démolition. La jurisprudence est constante (pour une illustration récente, cass. civ. 3e, 23.6.09, n° 08-16184).
La décision de faire procéder à la démolition ne relève jamais du ressort du juge administratif, mais de celui du TGI. « Il est conseillé de demander la démolition en même temps que l’on conteste le permis, surtout si les travaux ont déjà commencé. Agir sur ce terrain dès le début de la procédure administrative a souvent un impact psychologique fort », précise Jean-Michel Hocquard. En tout état de cause, l’opération de démolition ne peut intervenir qu’une fois le permis de construire annulé par le juge administratif, étape indispensable pour priver les travaux réalisés de tout fondement juridique. Ce qui peut prendre des années, si la décision fait l’objet d’un appel et d’un pourvoi en cassation…
L’action en démolition est soumise aux mêmes délais qu’une demande d’indemnisation. À une subtilité près : une action en démolition menée à l’encontre d’une construction conforme au permis délivré, mais dont le permis a été accordé en ­violation des règles d’urbanisme, doit être engagée dans les deux ans suivant « la décision devenue définitive de la juridiction administrative » (art. L. 480-13 du Code de l’urbanisme).
Lorsqu’il prononce la démolition, le tribunal ­judiciaire va impartir à l’auteur des travaux accomplis irrégulièrement un délai pour démolir, assorti d’une astreinte… peu dissuasive, qui oscille entre 7,5 et 75 euros par jour de retard (art. L. 480-7 du Code de l’urbanisme). Mais ­le maire ou le préfet peut faire procéder d’office à la démolition des travaux irréguliers aux frais du fautif si elle n’est pas effectuée au stade de l’ultimatum fixé par le juge.

La voie pénale

Construire sans respecter les prescriptions du permis, ou sans permis, poursuivre des travaux au mépris d’une décision de justice, autant d’agissements qui constituent des infractions pénales. Ce sont les voisins lésés qui, le plus souvent, les portent à la connaissance du parquet, en déposant une plainte auprès du procureur de la République. Mais ce dernier est seul juge de l’opportunité des poursuites. L’action d’un riverain dont la vue sur mer se trouvait obstruée par un im­meuble édifié sans permis a ainsi été suivie d’effet, de même que celle intentée par un couple subissant des troubles auditifs et ­cardiaques provoqués par l’édification illégale d’un complexe industriel (cass. crim., 15.6.94, n° 93-83929). Ces infractions constituant des délits, elles peuvent être poursuivies pendant trois ans suivant l’achèvement de la construction (art. 8 du Code de procédure pénale). Elles sont punies d’une amende pouvant aller jusqu’à 6 000 E/m2 construit illégalement (art. L. 480-4 du Code de l’urbanisme). Par ailleurs, le riverain lésé, lorsqu’il est donné suite à sa plainte, va généralement se porter partie civile auprès du tribunal correctionnel. Cette action civile introduite devant le juge pénal lui permet d’obtenir réparation de son préjudice, sous forme de dommages et ­intérêts, voire, dans certains cas, par la ­démolition de l’ouvrage.
« L’intérêt d’emprunter la voie pénale est que les peines prévues peuvent être prononcées, non seulement à l’encontre du bénéficiaire du permis, mais également des ­architectes, entrepreneurs et autres ­responsables de l’exécution des travaux », souligne Jean-Michel Hocquard. De leur côté, les mairies sont tenues de dresser procès-­verbal si elles constatent sur le terrain des irrégularités. Mais force est de constater que certains élus ont tendance à fermer les yeux… Rien ne remplace une vigilance constante et la volonté de s’engager dans la bataille au plus tôt, quitte à dénouer le conflit par transaction… à condition que le projet ne soit pas sorti de terre.

Marianne Bertrand


Mots-clés :

CONSTRUCTION , CONSTRUCTION IMMOBILIERE , PERMIS DE CONSTRUIRE , TROUBLE DE VOISINAGE , VOIE DE RECOURS , VOISINAGE




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