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Loi littoral, un rempart qui s'effrite

Loi littoral, un rempart qui s'effrite
Septembre 2006
Le Particulier Immobilier n° 223, article complet.
Auteur : BERTRAND (Marianne)

Depuis son adoption, la loi littoral a vu s'ouvrir de nombreuses brèches ; Elus et promoteurs s'unissent sur fond de pression foncière ; De Belle-Ile à Annecy, les riverains se mobilisent. Un constat d'échec, après vingt ans d'application

Préserver les côtes françaises du "tout béton", c'était le credo de la loi dite "littoral" (1) votée, à l'unanimité, le 3 janvier 1986. Alors qu'elle vient de souffler ses vingt bougies, le beau consensus qui avait présidé à son élaboration n'est plus qu'un lointain souvenir, emporté par la contradiction inhérente à la dualité d'objectifs fixés par ce texte : le respect de l'environnement d'un côté, et le développement du littoral, qui passe, selon la volonté du législateur, par son "aménagement" et sa "mise en valeur", de l'autre ? Comment protéger le bord de mer, lorsqu'il suscite une activité économique et touristique intensive ? Force est de constater que malgré ses deux décennies, la loi n'a pas encore atteint l'âge de raison.

Sur le terrain, elle attise plutôt les mécontentements, tant des associations environnementales que des élus locaux, sans parler des promoteurs. Pour les maires, cette loi serait trop contraignante et son interprétation par les tribunaux paralysante, inadéquate face aux impératifs qui sont les leurs, à savoir loger un nombre croissant d'habitants et accueillir des entreprises. Sans compter qu'elle a sur le prix du foncier constructible des effets pervers : devenu rare, il est de plus en plus cher. Ces acteurs voient par conséquent d'un très bon œil les assouplissements progressifs dont la loi littoral a pu faire l'objet. Des aménagements que les associations - France nature environnement (FNE), une fédération qui regroupe près de 3000 structures environnementales, en tête - considèrent au contraire comme un "dépeçage" organisé. Pour elles, l'histoire de la loi littoral, c'est d'abord celle d'un manque d'ambition. Et plus encore, celle d'un "torpillage systématique, via notamment des amendements parlementaires destinés à contrer les décisions des tribunaux", dénonce le porte-parole Benoist Busson de la FNE, avocat parisien spécialisé. A l'en croire, la loi a évolué au point d'être vidée aujourd'hui de ses contraintes à l'urbanisation.

Le débat est ancien, mais il revient régulièrement sur le devant de la scène, au gré des coups de canifs qui viennent écorner le dispositif protecteur. Rapports, commissions et groupes de travail en faveur de son réaménagement se succèdent, tandis qu'élus locaux, associations, et par ricochet citoyens, se retrouvent sur place confrontés à des difficultés croissante d'application de la loi... et par là même, à un contentieux abondant.

Un constat d'échec

La loi littoral était pourtant bienvenue. Il s'agissait de contrebalancer les nouveaux pouvoirs dévolus aux communes en matière d'urbanisation - les maires se voyaient remettre celui de rédiger les plans d'urbanisme et de délivrer les permis de construire – dans le cadre des lois de décentralisation de 1982. "La politique du littoral, "patrimoine commun de la nation", devait nécessairement relever largement de la responsabilité de l'Etat", explique Jérôme Lacrouts, un avocat niçois spécialisé en droit immobilier. Dans le même temps, il s'agissait de barrer la route à de gros projets immobiliers édifiés à la va-vite par des promoteurs peu scrupuleux à partir des années 1960, en particulier sur le rivage languedocien et la Côte d'Azur. Résultat : un corpus de règles pour l'ensemble du littoral dans un souci mêlé de protection et d'aménagement des côtes. L'objectif était d'encadrer les constructions en les refoulant dans les terres. A l'épreuve de la réalité, la loi n'a pas empêché la densification extrême, voire la "cabanisation", en bordure méditerranéenne, la multiplication anarchique des lotissements en front de mer breton, ou encore une spéculation effrénée sur des réserves écologiques corses. Des exemples vivants à mille lieux des intentions affichées... "Pendant la protection, l'urbanisation continue", résume, sans ambages, le Conseil général des Ponts et Chaussées (2). Des propos corroborés par les experts de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) : "le bétonnage des côtes françaises se poursuit à un rythme significatif". De source ministérielle, la construction de logements dans les communes du littoral a augmenté de 11%, rien qu'entre 2003 et 2004. Un constat alarmant qui fait dire à l'Ifen (Institut français de l'environnement) que le littoral français est "l'un des plus artificialisés d'Europe". Maigre consolation, notre pays arrive loin derrière l'Espagne et le Portugal en termes de progression de constructions. Mais, comme leurs voisines du Sud, les côtes hexagonales sont "gravement menacées par une urbanisation que les politiques ne parviennent pas à freiner". C'est ce qui résulte du premier rapport consacré au littoral européen, publié par l'AEE (Agence européenne de l'environnement)(3).

Pourquoi cette "sururbanisation" des côtes françaises ? La loi n'a pas répondu aux enjeux complexes générés par ces espaces fragiles fortement sollicités par une pression immobilière croissante. "L'esprit du texte n'a pas su se marier avec celui des lieux", résume Gérard Le Clerc, membre de la commission urbanisme à l'Ordre des géomètres experts. La loi elle-même présente des failles... de naissance : les notions qui président à l'aménagement urbain du littoral, qui en forment le cœur, ont délibérément été laissées dans le vague. Par ailleurs, certains décrets importants sont sortis très tardivement. Il a ainsi fallu attendre le 29 mars 2004 pour avoir des précisions cohérentes sur les quelques "aménagements légers" autorisés dans les espaces naturels remarquables - protection la plus stricte des côtes françaises - ou encore sur le régime des estuaires (voir encadré page 52). Autre carence du dispositif : les documents de planification territoriale - schémas de mise en valeur de la mer (SMVM) ou directives territoriales d'aménagement (DTA) - sont pratiquement tous "restés lettre morte", comme le souligne Jacques Le Guen, député du Finistère à l'origine d'un rapport parlementaire (4). De tels documents, censés adapter les conditions de la loi aux circonstances locales, sont pourtant utiles, au vu de la diversité géographique du littoral. Seuls les DTA se rapportant aux estuaires de la Loire et de la Seine ont pour l'heure été publiés.

Le juge en première ligne

Les conséquences de ces lacunes ne se sont pas fait attendre : c'est le juge administratif qui, confronté à des vides juridiques, a fini par imposer sa vision de la protection du littoral, "en interprétant chaque notion dans un sens exceptionnellement restrictif", s'il faut en croire Jacques Le Guen. "La jurisprudence récente va davantage dans le sens d'un assouplissement de la loi, notamment en ce qui concerne les projets d'urbanisation dans les espaces proches du rivage", nuance Benoist Busson. Quoi qu'il en soit, la loi littoral est devenue "l'outil d'un "urbanisme de prétoire", pour emprunter une expression chère à ses détracteurs.

Ainsi, s'agissant des "espaces proches du rivage" (voir infographie ci-dessus), auxquels s'applique la règle de "l'extension limitée de l'urbanisation" (art. L 146-4-II du CU) : dans l'impossibilité de les définir au moyen de critères intangibles, le législateur s'est refusé à être plus loquace. Le Conseil d'Etat, dans une jurisprudence qui a fait date, s'en est donc chargé : il faut tenir compte, pour apprécier leur caractère, et donc la constructibilité d'un terrain, tout à la fois de la distance du rivage - jusqu'à 1 km le plus souvent -, du relief et de la configuration des lieux, mais aussi du degré d'urbanisation entre cette zone et le rivage, et de la visibilité du terrain objet du litige, appréciée depuis le bord de mer et l'intérieur des terres (CE, 12 février 1993, n° 128251 et 129406). La règle de l'extension limitée de l'urbanisation concerne également la fameuse "bande littorale des 100 mètres", une portion de territoire située en bordure de mer, normalement préservée du bétonnage, sauf s'il s'agit d'un espace déjà urbanisé. Là encore, la compatibilité d'un projet avec l'exigence d'extension limitée s'apprécie selon divers paramètres précisés par les juges : implantation, importance, densité, destination de la construction envisagée et caractères topographiques de la partie concernée de la commune (CE, 14 novembre 2003, n° 228098). Les décisions foisonnantes des tribunaux font preuve d'une souplesse croissante d'interprétation. "A l'origine de la loi, les juges avaient tendance à censurer la moindre extension de surface. Aujourd'hui, construire dans le périmètre d'une zone déjà urbanisée est pleinement admis", constate Jérôme Lacrouts.

La notion même d'extension de l'urbanisation a fait l'objet d'un abondant contentieux, et continue de faire parler d'elle : elle doit en principe s'effectuer selon un principe de continuité avec les habitations des agglomérations ou villages existantes, ou par le biais de "hameaux nouveaux intégrés à l'environnement" (art. L. 146-4-I du CU). Une enveloppe vide que maires et promoteurs s'efforcent souvent de gonfler au mépris de l'esprit de la loi littoral (voir encadré ci-dessous).

Ces ajustements, au coup par coup, de la loi littoral sont source de confusion. Si bien que certains maires, devant jongler avec des notions évolutives, expriment leur perplexité au moment de l'octroi des permis de construire, comme le constate, depuis des années, l'Anel (Association nationale des élus du littoral). Il faut dire que moins de 500 communes, sur un total de 36 000, sont dotées d'un service spécifique d'urbanisme. "Les petites localités se contentent d'une déclaration conforme après examen par la DDE pour délivrer les permis", constate Benoist Busson.

Insécurité juridique

De son côté, le requérant, muni du précieux sésame, n'est pas au bout de ses peines. Un recours pour illégalité est toujours possible, quand bien même le terrain a été déclaré constructible par le POS (plan d'occupation des sols) - s'il est toujours en vigueur - ou par le PLU (plan local d'urbanisme) et qu'un certificat d'urbanisme a donné le feu vert au projet. "La loi littoral a valeur supérieure. Un riverain voisin qui intente une action en justice dans les deux mois obtiendra gain de cause si le permis de construire comporte des dispositions contraires à ce dispositif", précise Jérôme Lacrouts. "Il faudrait, pour une meilleure application de la loi littoral, un contrôle approfondi en amont de la légalité des POS, ou des PLU, puisque les permis en découlent", renchérit un expert. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 15 % des POS ne sont toujours pas conformes au dispositif de la loi. Une circulaire récente (5) invite les préfets à faire le ménage. Mais elle ne lie pas l'Etat...

Reste que le contentieux généré par la loi littoral est aussi à imputer à la fronde de certains maires qui refusent délibérément de différer leurs projets d'aménagement. Projets non négligeables, puisqu'en 1996, les surfaces constructibles sur les côtes, au vu des POS applicables, représentaient déjà, d'après le Conservatoire du littoral, pas loin d'un demi siècle de construction... Et ils disposent parfois de moyens non négligeables pour faire aboutir ces projets. "Rien de plus tentant pour ceux investis à la fois d'un mandat local et d'une représentation parlementaire, que de modifier une loi qui entrave la bétonisation de sa côte", ironise Benoist Busson.

Tentatives de grignotage

Le Ministère de l'Ecologie reconnaît lui-même que la loi est "l'objet de tentatives de grignotage". Un fait avéré pour la FNE qui a listé dans son dernier bilan les amendements subis par ce dispositif depuis sa naissance. L'un d'eux, aboutissant à "légaliser" les paillotes avant que le principe de leur démontage durant la période hivernale ne soit entériné (6), avait, en son temps, défrayé la chronique. Aujourd'hui, c'est au tour des grands lacs de montagne d'être menacés (voir encadré page 56).

En bref, vingt ans après son entrée en vigueur, le seul consensus qui se forme autour de la loi littoral est qu'elle ne donne pas satisfaction. Doit-elle pour autant être revue de fond en comble ? Il faut seulement ne pas la dépouiller de façon insidieuse, estime la FNE, qui s'oppose à "une libéralisation législative permettant une mise en valeur par le béton". Le gouvernement, de son côté, n'a pas l'intention de s'engager sur la voie d'une réforme radicale. Il l'a d'ailleurs fait savoir lors de la tenue, en septembre 2004, d'un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) et juste après la parution de deux rapports parlementaires (7) préconisant une application juste et équilibrée de la loi. L'avenir du dispositif passe par une "vision plus intégrée entre la protection de l'environnement, l'urbanisation et le développement économique", selon les vœux du Premier ministre, Dominique de Villepin. La balle est dans le camp du CNL (Conseil national du littoral), "véritable Parlement des côtes françaises", qui a pris ses fonctions le 13 juillet dernier. Une instance consultative déjà décriée par les associations environnementales comme un "lieu surreprésenté en élus locaux soucieux de leurs intérêts propres". Et pour cause : elles n'y siégeront pas elles-mêmes... Une chose est sûre : il y a urgence. Faute d'une réelle volonté politique, le littoral tricolore risque un jour d'y laisser ses côtes.

(1) loi du 3 janvier 1986 (JO du 4)

(2) "Rapport sur les conditions d'application de la loi littoral du 25 juillet 2000"

(3) rapport du 3 juillet 2006 (www.eea.europa.eu)

(4) rapport d'information Le Guen, Assemblée nationale, n° 1740 du 21 juillet 2004

(5) circulaire "application de la loi littoral" du Ministère de l'Equipement, 14 mars 2006

(6) décret du 26 mai 2006 (JO du 28)

(7) voir note (4) et rapport d'information Gélard, Sénat, n° 421 du 23 juillet 2004 (www.senat.fr)

Marianne Bertrand

Mots-clés :

LITTORAL , URBANISME




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