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Investissement locatif, les aides sur la sellette

Investissement locatif, les aides sur la sellette
Juin 2008
Le Particulier Immobilier n° 243, article complet.
Auteur : LE SCORNET (Laure)

Un premier bilan pointe les limites de dispositifs coûteux, « Robien recentré » et « Borloo » devraient être mieux ciblés, La loi « Girardin » serait réorientée vers le logement social

Un état des lieux avant la réforme.

Pour satisfaire les besoins de nos concitoyens aujourd'hui dans l'incapacité de se loger, le gouvernement s'est fixé pour objectif de construire 500 000 nouveaux logements chaque année. Au besoin, en donnant un coup de pouce aux investisseurs et, à travers eux, au secteur du bâtiment, ainsi qu'il le fait depuis plus de dix ans, sous une forme ou une autre. Qu'ils se nomment « Méhaignerie », « Quilès-Méhaignerie », « Périssol », « Besson », « Robien » ou « Borloo populaire », les dispositifs défiscalisants ont, sur ce point, fait la preuve de leur efficacité : entre 1995 et 2005, environ 471 000 logements ont été vendus par les promoteurs sous le régime d'un avantage fiscal favorisant l'investissement locatif, ce qui représente 48 % des ventes totales. D'après les données fournies par la Fédération des promoteurs constructeurs, les dispositifs « Périssol » et « Robien » (voir tableau p. 22-23), les plus appréciés des investisseurs, leur ont permis de vendre annuellement jusqu'à 55 000 logements neufs pour le premier en 1998, sur un total de 93 700, et jusqu'à 68 600 pour le second en 2005, sur un total de 121 500 logements construits.

Efficaces, ces aides indirectes représentent toutefois un coût élevé pour l'Etat, et ce coût n'a cessé de croître : plus de 200 millions d'euros (euros constants 2006) pour le dispositif « Méhaignerie » en 1996, plus de 600 millions d'euros pour le « Périssol » en 2001 (646 millions d'euros exactement, une pointe en grande partie liée à l'annonce de son extinction), 500 millions d'euros en 2005 pour le « Robien », puis de nouveau une montée en charge, avec un coût de plus de 600 millions en 2007 avec le « Borloo populaire ». Le jeu en vaut-il la chandelle ? Pas certain...

Un rapport qui tombe à pic

La loi ENL (Engagement national pour le logement) du 13 juillet 2006, qui avait effectué un premier recentrage du dispositif « Robien » sur les agglomérations, dont le marché locatif était le plus tendu, et instauré le dispositif « Borloo populaire » pour répondre aux besoins des ménages à revenus modestes et moyens, avait également prévu la remise au Parlement, avant le 15 septembre 2007, d'un « rapport dressant le bilan de l'application des aides fiscales en faveur de l'investissement locatif ». Ce rapport devait ana­lyser « les effets de ces mesures sur l'investissement immobilier locatif, notamment en ce qui concerne leurs coûts et leurs bénéficiaires ». Rendu en mars dernier, avec un léger différé, il tombe à pic. Des conclusions venant alimenter l'élaboration d'un nouveau projet de loi, où il est question de resserrer une fois encore les conditions d'application des dispositifs existants. Aider la construction, oui. à n'importe quel prix, non. Un mot ­d'ordre dicté en partie par la nécessité de réduire les déficits publics, avec pour horizon un retour à l'équilibre en 2012. Les aides fiscales à l'investissement ne seront donc pas épargnées : ­remises à plat, elles devraient être réorientées de manière à limiter l'effet d'aubaine de la défiscalisation et remplir leur vocation : aider à résoudre la crise du logement, en ­faisant en sorte que l'offre future réponde mieux à la demande.

Et les dispositifs « Robien » et « Borloo » ne sont pas seuls en cause : le dispositif « Girardin », dans son volet immobilier, est lui aussi menacé. Ce régime, qui permet aux particuliers d'investir dans un logement dans les DOM-TOM, moyennant une réduction d'impôt significative, devrait être profondément réaménagé dans la nouvelle loi en faveur de l'outre-mer, afin de cibler davantage les populations éligibles au logement social.

Quoi qu'il arrive, les contribuables qui ont déjà réalisé des opérations de défiscalisation ne devraient pas être affectés par ces ­mesures, dont l'effet ne devrait pas être rétroactif. Des mesures envisagées avec crainte par les professionnels, mais qui ne sont pas contraires à l'intérêt bien compris des investisseurs : le principal défaut des dispositifs mal ou insuffisamment ciblés est d'avoir encouragé la construction dans des secteurs où il n'existait pas une demande locative suffisante pour absorber l'offre nouvelle. Avec pour résultat des logements vacants, dont le financement n'est pas assuré, faute de loyers. Voire la perte de l'avantage fiscal déjà acquis, dans le pire des cas (voir encadré p. 26). Recadrer ces dispositifs pour qu'ils épousent davantage les besoins des marchés locaux devrait limiter le risque de voir un tel phénomène perdurer. Des ajustements mineurs pourraient y pourvoir car, ainsi que le souligne le rapport d'évaluation, au vu ­d'études locales menées notamment par les agences départementales pour le logement (Adil du Tarn et d'Ille-et-Vilaine...), la surproduction est manifeste dans certaines zones limitées. Ailleurs, le dispositif « Robien » créé en 2003, notamment, a contribué significativement à la hausse de production de logements neufs et a, dans certains cas, créé un cercle ­vertueux en incitant la réalisation de travaux dans le parc locatif ancien de moindre qualité.

Dilemme

Reste que tout recalibrage des aides est un exercice d'équilibriste : chaque inflexion apportée au régime en vigueur influe sur la production de logements, aussi bien sur leur volume que sur leur typologie. Ainsi, l'instauration du dispositif « Périssol », en 2006, qui a relevé le montant optimal d'investissement au regard de l'avantage fiscal, dans une nouvelle logique d'amortissement du bien, a permis de construire des logements plus grands et mieux situés... avec néanmoins pour contrepartie une dépense fiscale alourdie. Selon le ministère du Logement, il est donc crucial de s'assurer a priori que les caractéristiques fiscales des dispositifs favorisent bien l'émergence d'un parc locatif dont le profil réponde à la demande en termes de taille, de niveau de loyer et de localisation. En l'occurrence, une demande plus « sociale » et, comme le souligne le rapport, « la question du ciblage social des dispositifs n'est pas neutre en termes financiers ». Des plafonds de loyers et de ressources plus contraignants pour l'investisseur nécessitent en effet une majoration de la dépense fiscale lui assurant une attractivité suffisante, alors que dans l'objectif d'une ­simple détente du marché locatif, le choix de dispositifs fiscaux non ciblés socialement permet, pour une même dépense, une production de logements plus importante.

Prévenir les effets d'aubaine

Aucun arbitrage n'a encore été effectué. Après le discours en décembre, à Vandœuvre-lès-Nancy, du président de la République, qui évoquait « un régime unique d'aide à l'investissement locatif », dans lequel les ­avantages fiscaux seraient proportionnels à l'effort consenti par le bailleur sur les loyers, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril dernier s'est contenté de prévoir un recentrage des aides à l'investissement locatif pour prévenir les effets d'aubaine.

Il s'agirait dans un premier temps de recentrer à nouveau le dispositif « Robien » (avant de s'attaquer au « Borloo ») « dans des conditions qui restent à définir, a précisé Christine Boutin, sur les zones pour lesquelles ils ne créent pas de surproduction par rapport au marché local ».

Elle a confirmé sur l'antenne de France Info que ces deux régimes n'étaient pas menacés dans leur existence même : « La suppression généralisée du “Borloo” et du “Robien” empêcherait la construction des 50 000 logements qui ont été faits l'an dernier sur cette base. » Ajoutant toutefois : « Dans les zones où le “Robien” ou le “Borloo” est superfétatoire, nous allons le regarder plus précisément et le ­supprimer. Mais en réalité ces zones sont très très peu nom­breuses. » Dans le même ordre d'idée, la suppression un temps évoquée du régime « Robien » en zone C (zones rurales et agglomérations de moins de 50 000 habitants), voire en zone B2, les zones les moins tendues sur le plan locatif, a elle aussi été démentie par la ministre. Des positions réalistes, car à l'heure où une forte baisse de la construction est à prévoir, une atteinte radicale portée aux dispositifs fiscaux freinerait à coup sûr les mises en chantier de logements.

Réflexion sur le zonage

Pour le « Robien », l'on semble plutôt s'orienter vers une évolution de l'actuelle zone C, qui aboutirait à requalifier certaines villes dynamiques, qui passeraient ainsi en zone B2, les autres n'étant pas éligibles à la défiscalisation.

« Aujourd'hui, sur les grandes agglomérations comme la région parisienne ou Paca, on passe trop vite, sans progressivité, d'une zone A à une zone C. Sur les marchés saturés, la régulation par le marché existe et les véritables professionnels ne font plus d'offre », commente François Jouven, président du groupe Akerys, qui se présente comme l'opérateur de référence dans le domaine de l'investissement locatif, avec 90 % de sa production destinée aux investisseurs, et suggère quant à lui une extension des zones B1 et B2 sur les secteurs les plus tendus. « On pourrait aussi imaginer un gel provisoire de l'investissement locatif sur des villes comme Carcassonne, Montauban, Mont-de-Marsan, ou encore Saint-Paul-lès-Dax, pendant une durée déterminée, trois ans par exemple », ajoute-t-il.

Les micromarchés « Robien »

« La suppression du Robien en zone C conduirait à la disparition de 20 000 mises en chantier par an », alerte pour sa part Xavier Chausson, président de la Fédération des métiers de l'investissement locatif, qui ajoute que « les besoins de logements locatifs privés sont loin d'être satisfaits sur cette zone qui concerne 40 % de la population et 90 % du territoire, malgré quelques excès connus et marginaux au regard du nombre des villes et des volumes concernés. » Et François ­Jouven, dont le groupe est pourtant pointé du doigt pour avoir trop construit (sous différentes enseignes) dans les villes moyennes au regard des capacités locatives, de renchérir en prenant la défense du « Robien » dans la zone C, qu'il qualifie de « peau de léopard constituée de micromarchés ».

Toujours selon ce promoteur, « les secteurs saturés les plus criants, qui ont fait l'objet d'une surproduction de logements, ne sont pas en zone C, mais en zone B : Montauban, Limoges, Albi... Cependant, ces situations sont susceptibles de se modifier assez rapidement en fonction du solde migratoire et de la création d'emplois. Selon nos estimations fondées sur des observations de la vacance sur les logements neufs, ville par ville, et selon les estimations de la Fédération nationale des promoteurs constructeurs, les logements dépourvus de locataires au bout de six mois ne représentent que 1,5 % des 300 000 logements livrés sur la période 2003 (1)-2007, soit 4 500 logements ».

La loi Girardin du 21 juillet 2003, dont le volet logement était destiné à restaurer la confiance des investisseurs et rattraper ainsi le retard de l'outre-mer en matière de construction, est elle aussi sur la sellette. Au vu des résultats, et quatre ans seulement après son entrée en vigueur, le gouvernement va présenter une nouvelle loi-programme qui remet en cause la pérennité du dispositif.

Priorité au social ultramarin

Le régime « Girardin », rappelons-le, permet à l'acquéreur d'un bien immobilier neuf situé dans les DOM-TOM de bénéficier de réductions d'impôt de 25 %, 40 % ou 50 % du montant des investissements. Une aubaine fiscale, qui a généré de nombreux effets pervers, dénoncés notamment dans un rapport (2) d'information du Sénat daté de 2006 : hausse des prix, exiguïté des logements (plus de 75 % des logements construits en défiscalisation sont des une-pièce ou des deux-pièces alors que les familles sont souvent nombreuses), et surtout, absence de logements sociaux Girardin, catégorie en forte pénurie dans les territoires ultramarins, alors que 80 % de la population y est éligible.

La législation est donc en passe d'être réformée par Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur et de l'Outre-mer. Le texte du projet de « loi de programme pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre-mer », tel qu'il a été présenté en mars dernier au Conseil économique et social, supprime immédiatement la défiscalisation en secteur libre en vue de l'acquisition ou de la construction de la résidence principale de l'investisseur, et repousse cette disparition à la fin 2009 pour le secteur locatif libre et intermédiaire.

Le projet substitue à l'ancien dispositif un nouveau régime fiscal destiné aux particuliers investissant dans le logement social, qui s'appliquerait aux acquisitions ou constructions de logements neufs à usage locatif, réalisées entre la date de promulgation de la loi et le 31 décembre 2017. L'investisseur devrait louer son logement nu pour cinq ans à un organisme HLM ou à une société d'économie mixte, qui devrait alors lui verser un loyer garanti. Au terme de ce délai, le propriétaire devrait le céder à l'organisme de logement social. Le dispositif est calqué sur le « Girardin industriel » : la réduction d'impôt serait ainsi égale à 50 % du prix d'achat hors taxes, hors frais d'acquisition, et a priori applicable uniquement l'année de l'investissement (défiscalisation « one shot »).

Attention

Le projet de loi prévoit que 60 % de la réduction d'impôt encaissée par l'investisseur sera rétrocédée à l'exploitant, sous forme de diminution du loyer ou du prix de cession.

Levée de boucliers

Une réforme qui pourrait sonner le glas de la défiscalisation outre-mer, et qui n'a pas manqué de faire réagir les professionnels : il est déjà difficile d'investir loin de la métropole, mais cela deviendra véritablement dissuasif si l'investissement porte exclusivement sur des logements sociaux. Ils s'interrogent aussi sur la valeur de rachat du logement : les organismes du logement social parviendront-ils à s'aligner sur les prix du marché ? Rien n'est moins sûr. Les élus et les acteurs du bâtiment craignent quant à eux que ces nouvelles dispositions concernant le logement n'entraînent « une crise économique majeure » en outre-mer.

Les sages du Conseil économique et social eux-mêmes émettent des réserves. S'ils saluent la volonté du gouvernement de réorienter la défiscalisation en faveur du logement social, ils déplorent néanmoins le caractère abrupt de la mesure qui consisterait à en exclure, en contrepartie, le secteur libre. Ils s'inquiètent notamment de l'impact de la réforme en projet sur les classes moyennes désireuses d'acheter un logement, et... sur le secteur du BTP.

Aussi, dans un avis du 25 mars, le CES propose-t-il de « maintenir la défiscalisation sur le logement intermédiaire avec un encadrement strict des plafonds ; maintenir la défiscalisation sur l'habitation principale en l'assortissant de conditions notamment de ressources ou en la réservant aux primo accédants ; étaler un peu plus dans le temps la disparition de la défiscalisation du locatif libre ». Face à cette levée de boucliers, le gouvernement revoit actuellement sa copie, désireux d'aboutir au « texte le plus consensuel possible »: en pratique, les délais de suppression de certaines mesures de défiscalisation pourraient être allongés et la possibilité de conserver le mécanisme existant de défiscalisation pour les logements destinés aux primo accédants, sous condition de ressources, pourrait être envisagée.

Le texte définitif devrait être soumis au Conseil des ministres en juin, pour un examen par le Parlement cet été. Dans l'intervalle, le ministère de l'Economie a déjà annoncé son intention, dans le cadre d'un plafonnement de certaines niches fiscales (voir nos actualités « Fiscalité », p. 8), de mettre fin au jack-pot ultramarin : dans le rapport de l'Inspection générale des finances remis le 7 mai dernier au Parlement, Bercy évoque quatre scénarios pour limiter l'avantage fiscal, suggérant fortement d'inscrire dans la future loi de finances pour 2009 le plafonnement de la réduction d'impôt à 40 000 euros ou, au choix du contribuable, à 15 % de son revenu imposable. Cette option permettrait, selon le rapport, « de préserver du plafonnement un plus grand nombre des contribuables bénéficiant des réductions d'impôt les moins élevées (...) sans nuire aux objectifs économiques poursuivis ».

Les ministres de l'Outre-mer et de l'Economie sont donc priées d'ajuster au plus vite leurs positions, afin de rétablir un semblant de sécurité juridique autour de ce dispositif. Les contribuables n'ont en effet, ces dernières années, que trop souffert de l'instabilité des lois fiscales dans le domaine de l'investissement locatif.

Laure Le Scornet

 

(1) Année de mise en place du dispositif.

(2) Rapport d'information du Sénat, « Logement en outre-mer : passer du discours à la réalité », n° 88 de la commission des Finances, 23 novembre 2006.

 


Mots-clés :

BESSON , BORLOO , DEFISCALISATION , GIRARDIN , INVESTISSEMENT LOCATIF , PERISSOL , PLACEMENT IMMOBILIER




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