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Ordures ménagères, pourquoi une taxe ?

Ordures ménagères, pourquoi une taxe ?
Septembre 2006
Le Particulier Immobilier n° 223, article complet.
Auteur : ROY (Laurence)

La taxe d'enlèvement des ordures ménagères s'ajoute à la taxe foncière ; En hausse constante depuis dix ans, elle pèse de plus en plus lourd ; Son montant est sans rapport avec la quantité de déchets produits. Un impôt local mal compris, des solutions alternatives.

Quelque 90 % des contribuables français paient aujourd'hui, couplée à leur avis d'imposition à la taxe foncière, une taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Taxe dont les montants, variables d'une commune à l'autre, ont eu le mauvais goût de croître significativement ces dix dernières années. Elle est très répandue, mais son contenu n'en demeure pas moins un mystère pour les usagers qui la payent. Elle est par ailleurs de plus en plus mal perçue, étant sans rapport avec leur ­production de déchets ou leur faculté contributive. Dès lors, ils s'interrogent : comment justifier l'existence de cette taxe, et sa constante augmentation ? Questions sur lesquelles nous nous sommes penchés à notre tour. Voici nos réponses.

Pourquoi l'usager paie-t-il une taxe d'enlèvement des ordures ménagères ?

La commune est dans l'obligation d'organiser la collecte des déchets ménagers sur son territoire, ainsi que leur traitement, quitte à déléguer le tout à un établissement privé. Ce qui a un coût. Il faut payer des hommes, des moyens de transport, la construction et l'immobilisation de déchetteries, de centres de tri, d'incinérateurs, etc. Elle a pour ce faire le choix entre trois modes de financement : la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, un prélèvement sur son budget général, ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM). En l'occurrence, la TEOM est, de loin, le mode de financement préféré des collectivités, puisque 70 % des communes françaises l'ont choisi. Le recours au budget général de la commune, alimenté par les ­autres impôts locaux que sont la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe professionnelle, n'est retenu que par environ 5 % des communes, souvent de très petite taille. Cela n'a d'ailleurs pas toujours été le cas : il y a vingt ans, la tendance était inverse. Le recours généralisé et progressif à la taxe a ainsi sans doute participé à renforcer chez le contribuable le sentiment d'une pression fiscale exponentielle. Un quart des communes, enfin, ont opté pour la redevance d'enlèvement des ordures ménagères. Du moins pour une redevance "classique", car la redevance "incitative" est encore très confidentielle : dans le cadre de la première, la facture présentée au contribuable correspond à une quantité de déchets estimée en fonction du nombre de personnes occupant le logement. Avec la seconde, la facture est établie en fonction de sa production réelle de déchets.

Si la TEOM a la préférence des collectivités locales, c'est qu'elle est pratique et peu contraignante. Calée sur la taxe foncière, elle leur offre une bonne visibilité budgétaire : connaissant le nombre de leurs redevables à la taxe foncière et le montant des bases locatives, elles savent quel produit la TEOM peut générer. Par ailleurs, la taxe, comme tous les impôts locaux, est collectée par le Trésor public, donc par l'état. Moyennant 8 % de frais de gestion sur les sommes perçues, celui-ci s'occupe de la tâche toujours impopulaire de recouvrer l'impôt... et assume les impayés. En effet, le Trésor public reverse à la commune la totalité du produit attendu, quoi qu'il arrive. Un confort que n'offre pas la redevance...

Mais aussi élevé soit-il pour le contribuable, le produit récolté par le biais de la TEOM ne suffit pas, bien souvent, à couvrir les frais de collecte et de gestion des déchets. La moitié des collectivités utilisant la TEOM font ainsi appel au budget général en complément, ponctionnant selon l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) de 15 % à 30 % des recettes fiscales directes locales. Diverses subventions viennent encore en renfort : de l'état, des régions et des départements, de l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), des Agences de l'eau ou d'organismes agréés pour la collecte des emballages comme Eco-Emballages ou Adelphe. En 2003, par exemple, ces subventions ont complété le produit de la TEOM à hauteur de 0,6 milliard d'euros.

Comment la TEOM est-elle calculée ?

Le montant de la TEOM est, comme pour les autres impôts locaux, le résultat de l'application d'un taux voté par l'administration - la commune ou le groupement de communes, en l'occurrence - à une base imposable. La base imposable de la TEOM est identique à celle de la taxe foncière sur les propriétés bâties : c'est le "revenu net cadastral" du logement dont le contribuable est propriétaire. Il est obtenu en appliquant à la valeur locative du bien un abattement forfaitaire de 50 %, censé tenir compte des frais de gestion, d'assurance, d'amortissement, d'entretien et de réparation du bien. La valeur locative cadastrale du logement, celle-là même qui sert de base au calcul de la taxe d'habitation, est déterminée de manière très complexe par l'administration fiscale. Elle correspond au loyer théorique que produirait le bien immobilier s'il était loué. Elle est élaborée à partir de valeurs locatives de références fixées par les communes en 1970, appliquées à une surface pondérée du logement évaluée en fonction de caractéristiques physiques déclarées à la même époque. Cette surface pondérée correspond à la surface habitable du logement à laquelle on a ajouté un certain nombre de mètres carrés, en fonction des éléments de confort du logement (eau courante, électricité, gaz, salle de bains, WC, vide-ordures, etc.). Autant de critères qui ne sont plus aussi déterminants de nos jours. C'est dire si, au terme de ce calcul, la valeur locative d'un logement est assez éloignée de la réalité du marché locatif. Et cela, malgré une actualisation des valeurs de référence en 1978 et l'application, chaque année, d'un coefficient censé tenir compte de l'évolution générale de ce marché.

Comme pour la taxe foncière, mais contrairement à la taxe d'habitation, il n'est pratiqué, en matière de TEOM, ni abattement ni réduction pour charges de familles. Peu importe le nombre de personnes vivant au sein du foyer fiscal. En cela, la TEOM est assez impopulaire. Une personne seule occupant une maison individuelle, par exemple, paiera plus de taxe qu'une famille installée dans un petit appartement, même si elle produit moins de déchets et coûte moins cher à la commune. Principalement parce que la valeur locative qui a été attribuée à son logement est élevée et que l'on ne tient pas compte des conditions d'occupation de ce logement.

C'est au "revenu net cadastral" ainsi établi qu'est appliqué le taux de TEOM voté par la commune. Comment celle-ci procède-t-elle ? Elle se livre, dans un premier temps, à une estimation des coûts de la collecte et du traitement des déchets sur son territoire, sachant qu'elle reste libre de percevoir plus que ce dont elle a réellement besoin – ou moins, en prévoyant de puiser dans le budget général. Avec la TEOM, au contraire de la redevance, elle n'a pas en effet l'obligation de faire coïncider recettes et dépenses. Elle détermine ainsi le produit que la taxe doit lui rapporter. Sur la base du montant de l'ensemble des valeurs locatives et du nombre de contribuables, elle fixe alors son taux. La valeur locative d'un logement étant normalement stable, les variations relevées sur le montant de la TEOM sont donc imputables à une hausse – ou plus rarement, à une baisse – du taux voté par la collectivité locale.

Une formule de calcul. Le montant de la taxe résulte de l'application de la formule suivante : TEOM = revenu net cadastral (valeur locative - 50 %) x taux voté par la commune

Le taux de la taxe est-il un bon indicateur de la pression fiscale à l'échelle d'une commune ?

Si l'assiette de la taxe est peu représentative, son taux ne l'est pas davantage. Seul le produit prélevé est significatif. D'une commune à l'autre, ou d'une communauté d'agglomération à l'autre, les taux de la TEOM peuvent varier du simple au double, voire au triple. En 2004, le taux moyen de la TEOM en France était ainsi de 8,1 %, dans une fourchette allant de 4 % à 18 %, selon l'AMGVF.

Or, ces différences de taux ne se reflètent pas dans l'impôt payé, puisque celui-ci dépend des valeurs locatives cadastrales servant d'assiette à la taxe. Ces valeurs sont très variables d'une commune à l'autre : elles peuvent aller de 600 à 1 600 euros en moyenne. Lorsque la valeur locative moyenne par habitant est faible, les élus devront voter un taux plus élevé pour prélever le montant de TEOM nécessaire. "Pour un même produit, la communauté qui a les bases les plus faibles devra voter un taux 2,5 fois supérieur à celui de la communauté qui a les bases les plus élevées", précise l'AMGVF dans une étude consacrée à cette taxe. Ce qui est révélateur de la pression fiscale, ce n'est donc pas le taux voté mais le produit collecté par habitant. En revanche, demeurez vigilants : si, au sein d'une même commune, le taux s'envole d'une année sur l'autre, cela signifie bien que la pression fiscale a augmenté.

Pourquoi la TEOM augmente-t-elle, alors que les usagers font de plus en plus d'efforts pour trier leurs déchets ?

La TEOM augmente parce que le coût du ramassage et du traitement des déchets a lui-même considérablement crû. Et ce, pour plusieurs raisons. Sous la contrainte des préoccupations environnementales, les exigences imposées à la filière de collecte et de traitement des déchets se sont alourdies. Il est évidemment plus coûteux, en termes de moyens humains et structurels, de trier les déchets pour les recycler ou les revaloriser, que de les porter dans une décharge à ciel ouvert. Les incinérateurs ont dû, quant à eux, se mettre aux normes imposées par l'Europe. Pas moins de 800 millions d'euros ont été consacrés à cette entreprise en France, en 2005.

Par ailleurs, la production de déchets ménagers est en constante augmentation : leur volume a été multiplié par cinq en trente ans et il continue de croître au rythme de 1 % l'an. Aujourd'hui, un Français produit ainsi un peu moins d'un kilogramme de déchets par jour, soit 360 kg par an. à l'échelle de l'hexagone, ce sont 34 millions de tonnes de déchets que les collectivités doivent collecter et traiter (voir ci-dessous)... à raison d'un coût moyen de 150 euros la tonne. Si l'on veut réduire ces coûts, il faut commencer par limiter la production d'ordures ménagères. Ce que les communes devront tôt ou tard réaliser. Parmi les 360 kg de déchets annuels générés par habitant, 290 kg sont actuellement envoyés en décharge ou en incinérateur. Or, l'objectif fixé aux communes est de porter ce chiffre à 250 kg en 2010, puis à 200 kg en 2015. L'heure est donc à une politique préventive et incitative. L'autre explication donnée à la hausse de la TEOM est d'ordre structurel : la tendance au regroupement de communes (communauté urbaine, agglomération de communes...) aboutit à un lissage des taux initialement pratiqués, souvent inflationniste. La mise en commun des moyens financiers, humains et techniques doit en effet aboutir à une uniformisation, dans un souci d'égalité fiscale entre les contribuables. Uniformisation qui doit normalement s'effectuer sur une période maximale de dix ans. Mais certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont choisi de raccourcir ce délai afin d'accélérer le processus d'égalisation. Tel a été le cas, par exemple, de l'agglomération de Caen-la-Mer, qui s'est fixé une période de trois ans pour lisser les taux des différentes communes la composant. Plus l'égalisation est rapide, plus la hausse est douloureuse, du moins pour les contribuables qui profitaient jusqu'alors des taux les plus bas au sein de l'agglomération. Les EPCI peuvent choisir une autre option, et fixer des taux différents au sein de l'intercommunalité, selon un "zonage" justifié par des critères objectifs. Comme la proximité ou l'éloignement des centres de traitement des déchets (la commune la plus proche profiterait d'un taux plus bas que les autres en raison d'un coût de transport moins élevé et de nuisances supérieures) ou encore la fréquence du ramassage, le type de collecte ou la densité de l'habitat. Ce "zonage", plus fin et plus juste, n'est toutefois pas la solution le plus souvent retenue : 19 % des communautés de communes seulement l'ont adopté, selon l'AMGVF.

Quelles sont aujourd'hui les pistes à suivre pour abaisser la pression fiscale ?

Il faudrait tout d'abord diminuer la production de déchets et améliorer le tri manuel. Les usagers ont donc ici un rôle de tout premier plan à jouer. Les plus petits gestes comptent : apposer un autocollant "stop-pub" sur sa boîte aux lettres prend toute sa signification lorsque l'on sait que 40 kg de papier sont déversés chaque année dans chaque boîte aux lettres, représentant un coût de traitement de 110 millions d'euros pour la collectivité. Pratiquer le compost individuel permettrait également de réduire le poids de sa poubelle de 65 kg par an. Sachant que 57 % des Français habitent en pavillon, c'est plus de la moitié de la population qui pourrait ainsi contribuer à un allégement de la note fiscale.

Quant aux pratiques de tri à proprement parler, elles peuvent encore être améliorées. Une étude réalisée par la société Eco-Emballages révèle que les erreurs de tri des magazines, mélangés avec des ordures ménagères, alourdissent sérieusement la note : le taux de refus par les centres de tri varie de 10 % à 40 % selon les communes, ce qui se traduit par un différentiel de 30 % à 40 % sur le coût de la collecte.

Mais les collectivités locales ont également une lourde responsabilité en la matière, tout d'abord en réduisant, grâce à des choix bien pensés, le prix de revient de la collecte et du traitement des déchets. La société Eco-Emballages ne manque pas d'idées : en milieu rural, où l'habitat est dispersé, elle préconise ainsi de privilégier l'apport volontaire de déchets dans des points de regroupement. Le coût moyen de la collecte de journaux, cartons, briques alimentaires, plastique et métaux, s'élève en effet dans ces secteurs à 7 euros par habitant et par an, contre 20 euros dans le cadre d'un ramassage en porte-à-porte. Quant au verre, que ce soit en ville ou à la campagne, ce type de ramassage devrait être supprimé, car il coûte quatre fois plus cher. Les communes pourraient également revoir à la baisse les fréquences de ramassage des déchets : selon Eco-Emballages, lors du passage des camions, le taux de remplissage des poubelles ne dépasse pas 50 %.

Par ailleurs, la réduction des coûts passe par le développement de l'intercommunalité, qui permet de réaliser des économies d'échelle : le traitement d'une tonne de déchets revient à 200 euros dans un centre de tri de 5000 tonnes par an, contre 130 euros dans une installation de 20 000 tonnes. Enfin, le passage de la TEOM à une redevance incitative serait un moyen efficace de voir baisser à la fois la production de déchets et la pression fiscale. Avec la redevance incitative, le contribuable trie spontanément au mieux ses déchets, puisqu'il paye à hauteur de la quantité de ses ordures résiduelles (ni recyclées, ni valorisées). Celles-ci sont mesurées grâce à différents procédés, comme le sac payant, la vignette payante, ou encore grâce à des bacs équipés de puce.

Quels sont aujourd'hui les freins au développement de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères "incitative" ?

Assez répandue en Europe du Nord, la redevance incitative est encore un système ­d'avant-garde en France, puisque seules quatorze collectivités (représentant 280 communes) l'ont adoptée. Pourtant, les quelque 380 000 Français payant cette contribution s'en déclarent plutôt satisfaits, à en croire ­l'Ademe, qui a récemment organisé une journée de rencontres sur le sujet. Cette contribution est globalement bien perçue parce qu'elle sous-entend plus d'équité et de transparence dans le financement. Témoin ce sondage réalisé par la CLCV (l'association Consommation Logement et Cadre de vie) auprès de 500 internautes : 71 % des personnes ayant répondu estimaient qu'elles payaient trop cher l'élimination des déchets ménagers et voyaient dans la redevance incitative un moyen de réduire tant leur facture que le volume des déchets.

Les collectivités locales ne se montrent pas toujours aussi enthousiastes que les usagers. Car le système de la redevance incitative, s'il se révèle performant, n'est pas sans contraintes. Techniques, d'abord : il faut revoir le ­système de collecte et de tri, s'équiper de matériel et de bacs pour la pesée, et disposer des infrastructures pour traiter efficacement les déchets. Leur gestion au sein des copropriétés est plus difficile encore... Contraintes politiques, surtout : passer de la taxe à la redevance est un geste fort, qui impose à ­l'usager une prise de responsabilités. Avec la redevance, c'est la fin de la mutualisation des coûts que permet la taxe – les familles nombreuses, logées dans des logements modestes, peu sensibilisées aux problèmes environnementaux risquent de payer plus de redevance qu'elles ne payaient de TEOM. Tous les élus ne sont pas prêts à assumer. Enfin, ainsi que le souligne la CLCV, la taxe reste un instrument très avantageux pour les collectivités, car plus elle est élevée, plus ­celles-ci perçoivent de dotations de l'état.

Laurence Roy


Mots-clés :

FISCALITE LOCALE , ORDURE MENAGERE , TAXE




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