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Impôts locaux, les raisons de la hausse

Impôts locaux, les raisons de la hausse
Janvier 2007
Le Particulier Immobilier n° 227, article complet.
Auteur : SCHMIDIGER (Catherine)

L'accroissement des charges pèse sur les collectivités territoriales; la taxe foncière semble leur dernier recours pour faire recette; l'Unpi dénonce sa croissance incontrôlable. Etat des lieux, en attendant une remise à plat du système.

Illisible», "obsolète», «inégalitaire» : c'est ainsi que Philippe Valletoux, vice-président de Dexia Crédit local (1), stigmatisait le système de la fiscalité locale française dans un projet ­d'avis du Conseil économique et social publié le 12 décembre dernier. Comme s'ils s'étaient donné le mot, l'Union nationale de la propriété immobilière (Unpi) annonçait à la presse, quelques jours plus tôt, la création d'un observatoire des taxes foncières, "afin de montrer la pression fiscale subie par les propriétaires". Le tout, sur fond de grogne des élus locaux, qui ont eu abondamment l'occasion d'exprimer leur préoccupation face aux transferts croissants de charges dont la puissance publique les accable, à l'occasion de leur 89e congrès, tenu à Paris à l'initiative de l'Association des maires de France (AMF), du 21 au 23 novembre dernier.

La nécessité de réformer la fiscalité locale semble faire une belle unanimité. Les "quatre vieilles" (taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe d'habitation et taxe professionnelles) pèsent en effet chaque année un peu plus sur le budget des contribuables, qu'il s'agisse des particuliers ou des entreprises. Les vagues successives de décentralisation – ouvertes par les lois Defferre en 1982-1983 et relancées par les lois dites Raffarin de 2003-2004 – ont en effet mis sur pied des transferts de charges vers les différentes entités territoriales (communes et communautés de communes, départements, régions) sans revisiter en conséquence les modes de financement préexistants.

Les ménages sous pression

Si bien que chacun s'alarme. Les propriétaires sont lourdement mis à contribution, ce que met en évidence l'étude de l'Unpi en pointant l'augmentation exponentielle de la taxe foncière sur les propriétés bâties : son produit a progressé de 71 % en dix ans, se chiffrant en 2005 à 24 002 millions d'euros. Certes, le nombre de propriétaires assujettis (particuliers et entreprises) a lui aussi progressé, mais de 19 % seulement. Des chiffres qu'il faut également savoir relativiser : parmi ces 24 milliards, l'on compte 5 milliards de taxe d'enlèvement des ordures ménagères, un impôt dont le produit a fortement évolué ces dix dernières années et que les propriétaires bailleurs récupèrent sur leur locataire. Et 5 milliards de foncier bâti industriel, qui ne concerne que le patrimoine des entreprises. Il n'en reste pas moins qu'alors qu'un propriétaire particulier payait en moyenne 743 euros de taxe foncière en 1995, il doit aujourd'hui débourser 1090 euros, soit une hausse de 47 % en dix ans.

Les raisons de cette hausse ? Face à l'accroissement de leurs charges, les collectivités locales augmentent la pression fiscale pesant sur les ménages. Et la taxe foncière sur les propriétés bâties s'avère être l'outil le plus adéquat à leur disposition. Elles ne peuvent plus se rattraper sur la taxe professionnelle (TP), dont elles ne déterminent plus le taux, et dont le plafonnement des bases (voir encadré page 45) devrait se traduire par une chute brutale de recettes pour un grand nombre d'entre elles au 1er janvier – l'on parle ici d'un manque à gagner de 600 millions d'euros... Elles ne peuvent pas davantage jouer de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, qui ne représente plus guère que 10 % de leurs recettes, pour équilibrer leur budget. Quant à la taxe d'habitation, le cumul des dégrèvements et autres abattements en limite l'efficacité pour les collectivités locales : un peu plus d'un tiers seulement des contribuables qui y sont assujettis en paient l'intégralité.

Signe des temps, l'Unpi réclame plus de modération, mais sans fustiger les élus locaux, rappelant au contraire le caractère critique de leur situation. Confrontées à une baisse de leurs ressources fiscales propres, non compensée par la dotation de l'Etat, qui progresse au mieux de 1,5 % à 1,8 % par an, et devrait stagner à + 1 % en 2007, elles doivent faire face à des charges qui augmentent, elles, de 4 % à 5 %. Un constat qui a dominé le 89e congrès de l'AMF, dont le vice-président – et maire de Sceaux – rappelait que "les coûts de fonctionnement des communes augmentent deux fois plus vite que l'inflation " (+ 3,5 % sur un au deuxième trimestre 2006, contre + 1,8 % pour l'inflation, ndlr).

Effet d'accumulation

La taxe foncière sur les propriétés bâties demeure donc bel et bien le dernier levier dont disposent aujourd'hui les collectivités territoriales pour accroître leurs recettes. Et cette taxe est ainsi faite que même si chaque collectivité (commune, département, région), à son échelon, se montre raisonnable en gelant ses taux ou en les arrondissant très légèrement, la somme payée au final par le contribuable s'accroît significativement. D'abord, parce que sa base est régulièrement relevée par l'Etat (le taux devrait être cette année ­être de 1,8 %), portant l'augmentation des valeurs locatives cadastrales à 12,5 % sur dix ans. Ensuite, parce que les taux sont revalorisés chaque année. Enfin, parce qu'il faut ajouter à ces taux votés par les collectivités locales les frais de rôle – 8 % – prélevés par ­l'Etat pour gérer le recouvrement de l'impôt, et compenser les éventuels impayés. Concrètement, avec une valeur locative de 1000 et un taux de 10 %, un propriétaire paiera, frais de rôle inclus, 108 l'année N. Postulant une augmentation de la base de 2 % et une majoration du taux à 10,2 % l'année N + 1, sa taxe foncière passera à 112,36 euros (108 x 2 % x 0,02), frais de rôle non inclus. Et ainsi de suite. Les bailleurs sont bien sûr doublement concernés, puisqu'ils acquittent deux taxes foncières au moins, pour leur résidence principale et pour leur bien locatif, quand ils ne sont pas aussi mis à contribution pour une résidence secondaire. Toujours selon l'Unpi, le propriétaire occupant d'un pavillon de banlieue dans une ville moyenne de province paie ainsi en moyenne 2 500 euros de taxes d'habitation et foncière, tandis que les bailleurs abandonnent – il ­s'agit toujours de moyenne – un mois et demi de loyer pour la seule taxe foncière.

Une réforme nécessaire

Qui plus est, l'inégalité des contribuables devant les impôts locaux est toujours aussi dérangeante, et l'absence de lisibilité des taux, source de confusion. Concernant la seule taxe foncière, l'observatoire de l'Unpi a ainsi mis en valeur les différences d'évolution des taux régionaux, départementaux et municipaux en confrontant trois années fiscales – 2004, 2005 et 2006. Alors que le Limousin ou l'Alsace stabilisaient cette évolution à moins de 5 %, le Languedoc-Roussillon affiche une progression de 81 %

Idem pour les départements : quatorze d'entre eux – dont Paris – ont laissé leurs taux inchangés durant trois ans, mais la majorité des départements a voté des hausses atteignant 10 % à 20 % sur la même période. Quant aux Bouches-du-Rhône, le conseil régional a explosé ses scores avec une augmentation de 51 % sur trois ans. Ce pour des raisons non stratégiques, mais purement mathématiques : le poids de l'aide aux personnes âgées, transféré aux départements, y pèse plus lourd en raison de la présence de nombreux retraités.

Si l'on cumule les trois taux votés par les différentes collectivités territoriales, et facturés au contribuable à l'échelon municipal, les écarts d'une ville à l'autre affichent la plus totale incohérence : alors que Châlons-en-Cham­pagne (Marne) affiche une progression de ... 77 % sur dix ans, Caen (Calvados) s'enorgueillit d'une hausse d'à peine 7 % sur la même période (voir tableau p. 46). En l'occurrence, la capitale de Basse-Normandie a en effet baissé son taux d'imposition en 2001, et Brigitte Le Brethon, députée du Calvados et maire de Caen peut aujourd'hui affirmer : "Notre ville récolte les lauriers de sa bonne gestion budgétaire et de sa politique de maîtrise fiscale rigoureuse et volontariste." Si ce n'est que les taux seuls ne sont pas significatifs, car l'on ne peut guère effectuer de comparaisons légitimes faute de bases... comparables. Prenons l'exemple de Marseille. Avec une hausse de 53,25 % de ses taux en dix ans, la ville n'est pas franchement bien placée dans le classement dressé par l'Unpi. Mais lorsque l'on regarde le montant moyen de la taxe foncière payé par le contribuable, il demeure l'un des moins élevés de France (107 euros), tandis que Caen, certes raisonnable en termes de taux, affiche tout de même un montant moyen de taxe foncière de 1212 euros en 2005. L'exemple de Chantilly est encore plus emblématique : son taux "global" de taxe foncière n'a progressé que de ­28 %, mais ses habitants paient en moyenne... 5452 euros de taxe foncière par an.

En élaborant son observatoire, l'Unpi compte bien exercer sur les pouvoirs publics et les élus locaux une pression tranquille, sans davantage proposer de solution. Traquer les sources d'économie potentielle, faire jouer la solidarité intercommunale pour mutualiser les dépenses d'équipement... tout cela est déjà en train de se mettre en place. Mais ne suffira sans doute pas.

Les solutions, si elles existent, ne peuvent venir que d'une véritable réforme de la fiscalité locale. Le Conseil économique et social s'est penché, à la demande des représentants des collectivités locales, sur cet "impossible sujet", comme le qualifie en préambule son rapporteur, Philippe Valletoux. Il préconise, ni plus ni moins, une complète remise à plat du système, mais à recettes égales (129,5 milliards d'euros, dont actuellement 90,5 milliards de produits fiscaux et 39 milliards de dotations de fonctionnement provenant de l'Etat). Ce qui n'implique guère d'allégement de la pression fiscale...

Nouveaux impôts en vue?

Le rapport préconise en effet de créer de nouveaux impôts locaux. La taxe sur le foncier bâti serait divisée en deux – une taxe sur les locaux d'habitation, dite "FB maison" et une taxe sur les locaux à usage économique, ou "FB entreprises" – tandis que l'on rétablirait l'équivalent de la "vignette", avec la création d'une taxe sur l'automobile dont profiteraient les seuls départements. Entre autres, car la création de trois autres impôts départementaux et régionaux, dont l'un pèserait sur les entreprises, et les deux autres sur les ménages est envisagée. Chaque échelon territorial se verrait ainsi doté d'un budget spécifique, dédié, répondant à ses besoins de financement.

Ainsi que le souligne pudiquement le rapport, "cela suppose que l'augmentation des impôts levés par les collectivités territoriales de 3,2 milliards d'euros sur les ménages et de ­­­2,1 milliards d'euros (soit 5,3 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires, ndlr) sur les entreprises, soit compensée par une baisse des impôts alimentant le budget de ­l'Etat, d'un égal montant pour chacune des deux catégories." L'autre piste suivie par le rapport Valletoux est plus conventionnelle : il s'agirait de remettre à plat les bases des "futures cinq vieilles" (FB maison et FB entreprises, taxe sur le foncier non bâti, taxe d'habitation, taxe professionnelle). Le constat est sans appel : "On sait que ce sont des revalorisations forfaitaires et globales, à partir des valeurs établies en 1970 pour les propriétés bâties, qui fondent actuellement le calcul des impositions locales. On sait qu'à partir de 1990, la nécessité de procéder à un recensement général a été reconnue comme suffisamment indispensable pour qu'il soit réalisé (...). On sait que depuis lors les craintes des effets liés aux transferts entre contribuables ont fait reculer les pouvoirs publics qui perpétuent dès lors des bases de plus en plus obsolètes et donc de plus en plus inégalitaires entre contribuables d'une même commune, sans compter les inégalités évidentes existant entre les communes du fait des valeurs de référence utilisées."

L'idée serait donc de se refonder sur une valeur contrôlée plus proche de la réalité. Repartir de zéro, plutôt que réajuster le système existant, permettrait d'atténuer la remise en cause des situations individuelles qui résulterait d'une uniformisation des bases. Des solutions qui alimenteront sans doute la réflexion à laquelle le gouvernement se dit prêt à se livrer. Déjà, le financement des collectivités locales est inscrit à l'ordre du jour de la conférence des finances publiques qui se tiendra au début 2007. La création de nouveaux impôts ne fait toutefois pas plus l'unanimité à Bercy que place Beauveau. Les ministres de l'Economie et de l'Intérieur, en charge du dossier, pencheraient plutôt pour une contractualisation des relations entre l'Etat et les collectivités locales, afin de maîtriser ensemble les dépenses locales, ainsi que le leur a suggéré Pierre Richard, président du conseil d'administration de Dexia, dont un rapport servait de base à la réflexion des ministres.

Grand bond... en arrière

Rien de tout cela n'est fait pour rassurer les contribuables, qui commencent à trouver que la décentralisation a assez vécu. Les résultats d'un sondage réalisé par Ipsos à la demande de La Gazette des communes en témoignent : alors qu'en 1999, 39 % des Français souhaitaient un renforcement de la décentralisation, 45 % d'entre eux se prononcent aujourd'hui pour un retour en arrière. Ils rejoignent en cela les élus locaux, qui, non contents de critiquer les gouvernements successifs qui ont organisé les transferts de compétence sans prévoir des financements pérennes, remettent l'idée même de décentralisation en question. D'une étude réalisée par Ipsos en octobre 2005 auprès des maires, il ressort que seuls 20 % d'entre eux désiraient un renforcement de la décentralisation, 43 % estimant au contraire qu'elle avait atteint un niveau suffisant. Une première.

Inutile de dire que les impôts locaux, et en arrière-plan la problématique de la décentralisation, constituent un enjeu politique majeur. Une saine gestion des collectivités locales doublée d'un système de financement équitable pourront seuls permettre aux élus locaux de remplir leur mission, de plus en plus étendue, en matière de politique sociale, éducative, et de logement.

Catherine schmidiger


Mots-clés :

FISCALITE LOCALE , IMPOTS LOCAUX , TAXE D'HABITATION , TAXE FONCIERE , TAXE PROFESSIONNELLE




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