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Les nouvelles règles pour l'aménagement de votre ville

Les nouvelles règles pour l'aménagement de votre ville
Juillet-Août 2002
Le Particulier n° 956, article complet.
Auteur : COULAUD (Nathalie)

La loi Solidarité et renouvellement urbains a créé un nouvel outil, le Plan local d'urbanisme qui remplace le Plan d'occupation des sols. Cette réforme permet au citoyen de mieux comprendre son environnement urbain et de mieux participer au développement de sa commune.

Le nouveau plan local d'urbanisme, plus clair et accessible à tous

Ajouter un garage à sa maison, changer la couleur de son crépi ou construire le pavillon de ses rêves, c'est possible à condition d'aller se renseigner à la mairie. Celle-ci gère en effet le plan local d'urbanisme (PLU) qui, depuis le 1er avril 2001, a remplacé le plan d'occupation des sols (POS) et définit les règles d'utilisation de chaque terrain. Ce nouvel outil d'urbanisme a été créé par la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000. Mais pourquoi donc avoir changé le POS en PLU ? D'une part, le PLU devrait être beaucoup plus simple et donc plus compréhensible par le simple citoyen que l'ancien POS. D'autre part, alors que le POS pouvait se contenter d'un cadre d'objectifs assez vague (non obligatoire), le PLU impose aux communes de se doter d'un projet d'avenir global précis, intégrant les moyens de transport, l'habitat et les équipements collectifs. "En outre, le législateur a voulu améliorer la participation du citoyen à l'élaboration de ce document", explique Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation au ministère de l'Équipement. Depuis l'an dernier, toutes les communes ont donc commencé à transformer leur POS en PLU, afin de se mettre en conformité avec la nouvelle loi. "Mais les textes sont récents et il reste encore beaucoup d'incertitudes sur leur traduction concrète", prévient Jean-Bernard Auby, professeur de droit à l'université de Paris II.

Le PLU comporte un plan d'aménagement et de développement durable, clair et lisible.

C'est d'abord le contenu du POS que les communes doivent modifier. Car le PLU comprend un nouveau document : le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) qui doit exposer de façon compréhensible les projets de la municipalité en matière d'urbanisme pour les années à venir. "Destiné à l'ensemble des citoyens, le PADD devrait, en principe, n'être ni trop technique ni trop complexe", explique Claude Jamot, un des responsables d'Urbanis, une agence qui conseille les municipalités dans l'élaboration de leur PLU. Il est conseillé aux communes (décret n° 2001-260 du 27.3.01) d'y ajouter des mesures de nature à préserver les centres-ville et les centres de quartier, les interventions destinées à lutter contre l'insalubrité ou encore les mesures de protection du paysage. De ce fait, le PADD est le document auquel le particulier pourra se référer le plus souvent. Par exemple, il peut indiquer si les terrains agricoles que vous possédez vont ou non être transformés en zones à urbaniser, ce qui influe directement sur leur valeur. Il peut mentionner la nature de la construction prévue à côté de votre pavillon (logement social, équipements collectifs tels qu'école, crèche, etc.). Il peut même préciser si, au cœur de la vieille ville, on doit respecter une certaine couleur pour les bâtiments, lors d'un ravalement, par exemple. De plus, l'originalité du PADD est qu'il impose aux communes de prendre en compte le "développement durable". Ce qui signifie concrètement qu'une ville doit veiller à concilier sa croissance avec la protection des espaces naturels. Jusque dans les années 1990, certaines villes ont, en effet, créé de nouvelles zones urbanisées situées en zone agricole, coupées de tous services collectifs. Il a donc fallu étendre les réseaux d'eau, d'assainissement et d'électricité, ce qui s'est révélé coûteux pour la collectivité et dommageable pour l'environnement. En principe, le PADD devrait éviter ce genre de problème. D'ailleurs, ce document est opposable aux tiers. Autrement dit, si dans le PADD une zone est ouverte à l'urbanisation alors que des particuliers ou une association de défense de l'environnement estiment que ce changement n'est pas compatible avec l'idée de développement durable, ces derniers pourront saisir le tribunal administratif (en lui écrivant sur papier libre). Si le juge leur donne raison, ils pourront faire annuler le PLU.

Le territoire communal est découpé en zones déterminées de façon explicite.

Le "règlement" qui fixe toutes les règles d'occupation du sol, document central du POS et du nouveau PLU, a subi quelques changements. Ce règlement divise le territoire communal en différentes zones. Dans le PLU, elles ont été simplifiées afin d'être plus lisibles. On y trouve d'abord les zones U (pour urbaines) qui sont immédiatement constructibles. Puis les zones AU (signifiant "à urbaniser") qui ne sont pas encore suffisamment équipées (réseaux d'eau, d'électricité, voirie) mais sont appelées à devenir constructibles. Viennent ensuite les zones A (pour agricole), dans lesquelles seules les constructions et installations nécessaires aux services publics et à l'exploitation agricole sont autorisées. Enfin, viennent les zones N (pour naturelles et forestières) qui ne peuvent accueillir de constructions que si celles-ci ne portent pas atteinte à la sauvegarde du site. Par exemple, la construction d'un refuge en montagne destiné aux randonneurs peut être autorisée. C'est à la commune de décider si un projet porte atteinte ou non au site et ce sera ensuite au juge administratif de l'apprécier, si un recours est exercé par un particulier ou une association. Dans les villes, le particulier s'intéressera plus précisément aux zones U pour tout ce qui touche aux permis de construire. Rappelons qu'un permis de construire peut se révéler nécessaire pour l'agrandissement d'un garage ou même la mise en place d'une véranda. Consulter le règlement du PLU (à propos de l'extension de votre maison ou de celle de votre voisin) peut être très utile.

En milieu urbain dense, les maisons seront alignées sur la rue et collées les unes aux autres, alors que dans un lotissement, les maisons pourront être situées au milieu du terrain. Dans les zones constructibles, les communes sont tenues de fixer l'implantation des constructions par rapport aux voies de circulation comme le recul minimal et maximal par rapport à la rue. Elles doivent aussi fixer l'implantation des constructions par rapport aux limites du terrain voisin. Si vous déposez un permis de construire pour la création d'un garage à côté de votre maison, par exemple, vous devrez vérifier la distance à respecter avec la barrière de votre voisin. Avec le PLU, la commune a davantage de liberté pour fixer le détail de ces alignements ou de ces distances à respecter.

Fini le dépassement du coefficient d'occupation des sols.

Les communes peuvent aussi déterminer l'aspect extérieur des constructions ou, grâce au "coefficient d'occupation des sols" (COS), fixer la densité maximale des terrains, c'est-à-dire le nombre de m2 pouvant être construits sur leur superficie. En revanche, le législateur a supprimé ce qu'on appelait le "dépassement de COS" qui permettait à un propriétaire de construire plus que la surface autorisée en contrepartie d'une somme d'argent versée à la commune. Dans certains cas, en effet, cette règle donnait lieu à des abus et à des marchandages peu compatibles avec la protection de l'environnement urbain. De même, les communes ne peuvent plus imposer de taille minimale à une parcelle pour être constructible. En effet, certaines communes imposaient aux particuliers d'acheter un terrain d'au moins 1 000 m2, par exemple, pour y construire une maison, ce qui constituait un moyen détourné pour attirer des personnes aisées. Cela n'est désormais autorisé que si le système d'assainissement (absence de tout-à-l'égout) impose un nombre réduit de bâtiments. "Cependant, cette règle a une portée limitée puisqu'en fixant une densité avec le COS, la commune peut imposer l'achat de grandes parcelles", nuance Isabelle Baer, déléguée générale du Syndicat national des aménageurs lotisseurs.

Des procédures d'élaboration simplifiées.

Les procédures d'élaboration du PLU ont aussi subi de nombreuses modifications. Comme pour le POS, l'élaboration du PLU est décidée par le conseil municipal (art. 123-6 du code l'urbanisme). Toute commune peut se doter d'un tel outil : la loi n'a pas fixé de taille minimale, ni en nombre d'habitants ni en superficie. "Souvent, les élus élaborent un PLU lorsqu'ils reçoivent de nombreuses demandes de permis de construire et ressentent le besoin de fixer certaines règles", explique Pierre Hérisson, sénateur-maire de Sevrier (Haute-Savoie). L'État, par l'intermédiaire du préfet du département, est obligatoirement associé à l'élaboration du document et, concrètement, c'est la direction départementale de l'équipement (DDE) qui est chargée de suivre le dossier. D'autres acteurs publics tels la région, le département, les chambres consulaires (commerce et industrie, métiers et agriculture), ainsi que les représentants de l'autorité compétente en matière de transports urbains doivent être informés du lancement du PLU et peuvent demander à être consultés à tout moment lors de son élaboration (art. L. 121-4 du code de l'urbanisme). Les communes limitrophes peuvent, elles aussi, être associées si elles le demandent. Mais les modalités de participation de tous ces acteurs publics sont plus libres qu'avec le POS, très formaliste sur ce point, puisqu'ils devaient se constituer en groupe de travail dont les règles de fonctionnement étaient fixées par décret

Autre élément de simplification concernant les mairies : l'information du public par voie de presse dans un seul journal diffusé dans le département et non deux comme précédemment. "C'était un vrai casse-tête pour les mairies car, bien souvent, il n'y a qu'un seul grand journal local", explique Philippe Baffert. Le public pourra donc lire ces avis dans la presse à trois reprises : au début de l'élaboration du PLU, à la fin de la phase de concertation et lorsque le PLU est approuvé. Ces parutions dans la presse sont complétées par un affichage obligatoire en mairie pendant un mois et, si la commune a plus de 3 500 habitants, par une publication au Recueil des actes administratifs en préfecture (art. R 123-25 du code de l'urbanisme).

Derniers éléments de simplification : la commune devient compétente dès l'approbation du PLU pour délivrer les permis de construire (alors qu'elle devait attendre 6 mois auparavant) ; elle peut abroger son PLU quand elle le souhaite (ce qu'elle ne pouvait pas faire avec le POS) et peut choisir d'adopter un document d'urbanisme plus simple comme la "carte communale" ou même revenir au Règlement national d'urbanisme (voir p. 55).

Encourager la concertation.

Le PLU devrait aussi permettre au public de se faire entendre de manière plus efficace. Pendant toute la période d'élaboration, la commune doit mener une procédure de concertation (art. L. 300-2 du code de l'urbanisme), c'est-à-dire que les habitants et les associations locales doivent pouvoir s'exprimer. Ceci est nouveau : les POS, eux, étaient élaborés de façon plus confidentielle. Même si la loi a laissé toute latitude au maire pour organiser cette concertation, c'est aux administrés et à leurs associations qu'il revient de se manifester lors de réunions publiques, ou par écrit (lettres adressées à la mairie, cahiers d'observation tenus à la disposition du public, pétitions...). Le projet de PLU doit tenir compte de toutes les observations formulées avant d'être soumis à enquête publique, procédure plus contraignante mais nécessaire pour que tout le monde puisse donner son avis (voir Le Particulier n° 945, p. 57). C'est le maire qui en fixe la durée, le déroulement et les modalités d'organisation par arrêté (art. L. 123-10 du code de l'urbanisme). En outre, 2 mois avant l'examen du projet de PLU, la commune doit organiser un débat sur les orientations générales de celui-ci en conseil municipal (art. L. 123-9 du code de l'urbanisme).

Lorsqu'une commune veut intégrer de nouveaux éléments modifiant de façon significative le PLU, elle doit, comme dans le régime du POS, lancer une "procédure de révision". Mais, dorénavant, cette démarche doit obligatoirement s'accompagner de toutes les étapes de la procédure de concertation, y compris l'enquête publique (voir p. 57). Si les nouveaux éléments à intégrer dans le PLU sont peu importants, la commune peut utiliser une procédure dite "de modification", plus légère. Mais la loi a réduit le nombre de cas dans lesquels cette mesure est utilisable. Par exemple, dès qu'un périmètre de zone agricole ou de zone naturelle est modifié, une révision est nécessaire, assortie d'une enquête publique.

Enfin, la loi SRU a mis fin à une procédure très utilisée dans le cadre des POS mais source de nombreux abus : l'application anticipée. Le principe était simple : une commune qui avait commencé à réviser son POS pouvait l'appliquer par anticipation. Ceci avait pour conséquence pratique d'interdire des constructions autorisées par le Pos actuel au motif que le futur POS les interdirait. Certaines communes avaient profité de cette procédure pour freiner l'arrivée de promoteurs jugés indésirables en déclarant inconstructible le terrain sur lequel ils voulaient s'implanter. À charge pour lesdits promoteurs de faire ensuite valoir leurs droits devant le tribunal administratif. Avec le PLU, plus d'application anticipée

Nathalie Coulaud


Mots-clés :

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE , PLAN D'OCCUPATION DES SOLS , PLAN LOCAL D'URBANISME , PLU , URBANISME




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