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Droit de préemption urbain : main basse sur le droit de propriété

Droit de préemption urbain : main basse sur le droit de propriété
Juin 2011
Le Particulier Immo n° 276, article complet.
Auteur : SABARLY (Colette)

Des communes qui utilisent leur droit de préemption pour maîtriser le niveau des prix… Une pratique qui suscite bien des réactions.

En France, le droit de propriété est sacré. Pourtant, des entorses à ce droit sont régulièrement dénoncées par les propriétaires. En cause, une prérogative des collectivités territoriales qui les autorise à se substituer, de façon prioritaire, à l’acquéreur d’un bien dans le cadre de leur politique d’aménagement urbain. Cette prérogative, qui n’est autre que le droit de préemption urbain (DPU), ne peut être utilisée que pour certains projets d’intérêt général. Notamment, la mise en œuvre d’un aménagement urbain, d’une politique de l’habitat, l’organisation, le maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, le développement du tourisme, la réalisation d’équipements collectifs, la lutte contre l’insalubrité, la sauvegarde ou la valorisation d’un patrimoine bâti ou encore la création ou l’aménagement de jardins familiaux.
Le DPU constitue aussi un outil précieux pour permettre aux collectivités territoriales de se constituer des réserves foncières. Les ­communes usent de plus en plus de ce droit de préemption urbain… Du moins dans certaines agglomérations, notamment en région parisienne. Et en abusent parfois. D’où la multiplication des contentieux.

Un objectif souvent détourné

Saint-Ouen, Pantin et Montreuil, sont ainsi montrées du doigt (voir encadré p. 16). À Montreuil, peu de préemptions aboutissent pourtant. En 2007, la ville a enregistré 101 procédures, dont seulement 9 menées à terme. D’autres communes sont concernées, mais elles utilisent raisonnablement le DPU. C’est par exemple le cas de Champigny-sur-Marne, dont presque toutes les zones urbaines ou à urbaniser s’inscrivent dans le champ du droit de ­préemption urbain. « Nous tournons autour de 1 100 déclarations d’intention d’aliéner (DIA) par an, déclare Georges Charles, l’adjoint à l’aménagement du territoire, au développement urbain et au développement social des quartiers, mais nous avons une politique de préemption insignifiante au regard du nombre de ces DIA et nous discutons très peu les prix. »

Pourquoi une telle modération ?

« Les estimations des services des domaines sont étonnamment élevées, raison pour laquelle nous utilisons très peu le DPU. Pourtant, à partir du moment où l’offre de logements est déficiente et que l’on nous demande d’en produire, il faut bien qu’on trouve les moyens d’en construire à coût raisonnable », poursuit l’adjoint à l’urbanisme de Champigny-sur-Marne.
La capitale elle-même n’hésite pas à préempter, ayant institué un droit de préemption classique et un droit de préemption renforcé, qu’elle délègue notamment à des opérateurs comme la Semavip, la SIEM, l’Opac, la SEMAEST ou encore la Semea. Et peu d’arrondissements font exception. Rue Pajol, en plein cœur du quartier de la Goutte d’Or (XVIIIe), un immeuble de 54 logements a ainsi été préempté par la mairie pour éviter une vente à la découpe. « J’ai eu le cas d’un marchand de biens qui voulait acheter un immeuble occupé par des locataires à un prix abaissé de 20 %. Il en a été empêché, car la mairie a acheté en usant de son droit de préemption, puis a aussitôt revendu avec bénéfice à un organisme HLM », note Thierry Delesalle, notaire à Paris. Et les exemples sont légion. Sollicitée, la mairie n’a pas souhaité répondre.

Les procédures en annulation se multiplient

Lorsqu’un bien est soumis au droit de préemption urbain, le propriétaire qui décide de vendre doit en informer la commune par le biais d’une déclaration d’intention d’aliéner, la fameuse DIA. Une démarche qui passe généralement par le notaire. La mairie a alors deux mois pour se prononcer et préciser le prix auquel elle est prête à faire jouer son droit de préemption, prix qui peut être à hauteur de celui du vendeur ou inférieur. Encore faut-il, au préalable, qu’elle ait interrogé les domaines sur leur estimation du prix. Si la commune ne répond pas dans les délais, elle perd sa possibilité de préempter, ce qui libère le vendeur de toute obligation et lui permet de vendre à l’acquéreur de son choix. À condition qu’il respecte, bien entendu, le prix indiqué dans la DIA. À défaut, la commune peut réagir et à nouveau user de son DPU. Si elle décide, au contraire, de faire jouer son droit et si le propriétaire accepte le prix de la collectivité, la vente se fait avec tout au plus deux ou trois mois de retard par rapport à une vente classique. « La vente doit avoir lieu dans les trois mois, mais le paiement peut intervenir dans les six mois », note Thierry Delesalle. En revanche, si le vendeur refuse le prix proposé par la mairie, il peut soit renoncer à vendre, soit demander que le prix soit fixé par le juge de l’expropriation. Là encore, il a la possibilité de renoncer à la transaction au prix défini par le juge. De même pour la collectivité territoriale, si elle estime la valeur du bien toujours excessive. Dans ce cas, le propriétaire reprend la main. Il peut, dans un délai qui court sur cinq ans, vendre à quelqu’un d’autre au prix fixé par le juge. Vendeurs et acquéreurs peuvent aussi contester la validité du DPU si la décision n’établit pas clairement l’intérêt général. Dans ce cas, c’est le tribunal administratif qu’il faut saisir. Un cas de plus en plus fréquent. À Saint-Ouen, sur la trentaine de préemptions recensée, une dizaine seulement aurait donné lieu à un contentieux, selon la mairie.

Agissements contestables de certaines collectivités

Ce qui contrarie les propriétaires, c’est surtout la tendance des villes à minorer les prix de vente sans motif légitime. « Il y a beaucoup de préemptions attaquées qui débouchent sur l’annulation, notamment pour des vices de procédures, indique Thierry Delesalle. Par exemple, les notifications ne sont pas toujours faites dans les règles ou sont hors délais. » Et puis, la colère des ­propriétaires tient aussi aux agissements contestables de certaines collectivités. Les situations qui suivent sont édifiantes. « J’ai eu à traiter un immeuble d’une vingtaine de logements faisant l’objet d’une préemption à 20 % de moins que le prix fixé par le propriétaire et avalisé par France Domaines, poursuit Thierry Delesalle. Le propriétaire a maintenu la vente au prix initial et on s’attendait à ce que la mairie fasse appel, mais rien ne s’est produit, si ce n’est qu’elle a réécrit au propriétaire pour lui signifier qu’elle maintenait sa proposition d’acquisition à -20 % du prix initial. Elle s’est même permis de laisser entendre à l’acquéreur que le bien se situait en zone inondable et qu’il n’obtiendrait pas le permis qu’il envisageait de demander pour réaliser certains travaux. »
Autre cas, celui de ce promoteur, bénéficiaire de deux promesses de vente, et qui obtient un permis sur l’ensemble de l’opération. Entre-temps, la crise se déclenche et le promoteur casse les deux promesses. Le vendeur abaisse son prix, l’opérateur signe deux nouvelles promesses de vente et demande un nouveau permis de construire pour l’édification d’un immeuble formaté pour l’investissement locatif en Scellier. Contre toute attente, puisque le droit de préemption avait été purgé lors des premiers accords, la mairie se manifeste et indique son intention d’acheter au nouveau prix. Le promoteur a finalement décidé d’attaquer la décision de la mairie et a obtenu gain de cause. « Preuve que les maires sont souvent en marge de la légalité quand il s’agit de DPU », conclut Thierry Delesalle. Comme le dénoncent l’Ifrap, le syndicat des expropriés, les associations de victimes…, l’intérêt général étant une notion assez large, il pousse certains maires à prendre des décisions hasardeuses. « Heureusement, cette technique de préemption systématique de certaines collectivités ne parvient pas à s’appuyer sur un projet suffisamment défini et donc susceptible de s’intégrer dans l’un des cas limitatifs visés par l’article L300-1 du Code de l’urbanisme », note Samuel Servière.
Quand le propriétaire résiste, la mairie a parfois des difficultés à justifier de l’intérêt général sous-jacent.
« En effet, l’élaboration d’un vrai projet d’intérêt public nécessite la fourniture d’études préalables, d’appels à projets, de documents suffisamment aboutis que la mairie ne parvient bien évidemment jamais à produire en justice. La seule référence à un PLU ne suffisant pas, suivant la jurisprudence, à mettre en évidence l’existence de tels projets », poursuit Samuel Servière. Des pratiques qui, selon lui, induisent nombre d’effets pervers, « à commencer par le paiement de dessous-de-table en complément du prix afin d’afficher des offres en apparence conformes aux desiderata municipaux. Les victimes sont alors le fisc et les finances locales, qui s’appuient en partie sur les droits de mutations à titre onéreux pour équilibrer leurs comptes… »

40 % des préemptions annulées en justice

« La jurisprudence donnait souvent raison aux collectivités territoriales. Mais aujourd’hui, les propriétaires obtiennent plus facilement gain de cause », se plaint Philippe de Longevialle.  Depuis quelques années, la jurisprudence ne cesse en effet de s’étoffer, notamment en matière de sécurité juridique. Un rapport du Conseil d’État, rendu en 2007, révélait que 40 % des préemptions attaquées en justice étaient annulées. Le défaut ou l’insuffisance de motivation représentait 44 % des annulations prononcées et l’absence de projet environ 22 %. « Au moment de l’élaboration du rapport Duport de 2007, le constat était le suivant : outre le détournement de l’exercice du droit de préemption pratiqué dans certaines collectivités pour maîtriser le prix du foncier, force est de constater, par ailleurs, que ce dernier a été utilisé à des fins discriminatoires, pour écarter certains acquéreurs, ainsi que la presse l’a relaté. On a pu enfin constater que le droit de préemption était utilisé parfois de manière trop hâtive par les collectivités, les conduisant à prendre des décisions insuffisamment motivées et donc contestables, pour préempter des terrains sur lesquels les mêmes collectivités avaient délivré des autorisations de construire », note Bérengère Joly, responsable du service juridique de la Fédération des promoteurs immobiliers.
Pour Guy Portman, PD-G de France Terre, « le problème c’est que les municipalités agissent sans projet, raison pour laquelle nous avions demandé une réforme de ce droit et qu’il soit bien justifié par un projet d’intérêt général ». Il est vrai que, lorsqu’une opportunité de préemption se profile, les collectivités n’ont pas toujours le temps de bien ficeler le projet d’intérêt général qu’elles entendent mettre en œuvre. « Souvent, les opportunités se présentent alors même que nous n’avons pas encore défini et fait valider le projet, ce qui peut nous mettre en difficulté lorsque le propriétaire ne veut rien entendre. Et pourtant, il est loin le temps où les collectivités préemptaient pour une bouchée de pain. »

Un projet dans les cartons

Est-il pour autant normal qu’un propriétaire bénéficie d’une plus-value importante quand il n’a rien fait pour que son bien double ou triple de valeur ? Certains maires s’insurgent. « C’est un problème de fond, car bien souvent la plus-value engrangée par le propriétaire est directement liée aux investissements réalisés. Des investissements qui coûtent fort cher aux collectivités, donc aux contribuables, et dont certains seulement récupèrent les fruits. » Une situation dont s’était ému le gouvernement et qui avait donné lieu à un projet de réforme du DPU déposée à l’Assemblée nationale par Jean-Luc Warsmann. La proposition de loi prévoyait une simplification du droit de préemption, donnant plus de poids aux propriétaires, puisque le bien devait être acquis au prix du vendeur. Le projet, malheureusement remisé aux oubliettes, a été bien vite remplacé par une nouvelle proposition de loi du sénateur Hervé Maurey, beaucoup moins ambitieuse que la précédente (Voir encadré p. 20). Et pour cause, les parlementaires, qui sont aussi très souvent des élus locaux, n’étaient pas favorables à la première.

Collette Sabarly


Mots-clés :

DPU , DROIT DE PREEMPTION URBAIN , LITIGE




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