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Grenelle de l'environnement : la politique d'urbanisme se met au vert

Grenelle de l'environnement : la politique d'urbanisme se met au vert
Mai 2011
Le Particulier Immo n° 275, article complet.
Auteur : SABARLY (Colette)

Avec les lois Grenelle I et Grenelle II, les documents et les règles d’urbanisme sont en pleine mutation. Quelles conséquences faut-il en attendre ?

La lutte contre l’étalement urbain constituait déjà un axe fort de la loi SRU, en 2000, posant alors le principe de « reconstruire la ville sur la ville ». Les lois Grenelle I et Grenelle II*, en 2009 et 2010, entérinent ce principe, en faisant une contrainte centrale de la politique d’urbanisme, notamment pour les collectivités locales. La loi Grenelle I n’était qu’un texte de programmation, mais la loi Grenelle II définit concrètement, au travers de ses 257 articles, les moyens d’y parvenir. Objectif : « Favoriser un urbanisme économe en ressources foncières et énergétiques, mieux articulé avec les politiques de l’habitat, de développement commercial et de transports tout en améliorant la qualité de vie des habitants. »
Pour relever de tels défis, la loi agit non seulement sur les documents d’urbanisme en les réformant profondément, mais aussi en tentant d’en améliorer l’efficacité. Elle impose ainsi de nouvelles contraintes aux schémas de cohérence territoriale (Scot), aux plans locaux d’urbanisme (PLU) et aux cartes communales.

Des documents d’urbanisme qui prennent en compte l’environnement

Dans son volet environnement, la loi Grenelle II agit tant sur la performance énergétique que sur les déplacements urbains et la biodiversité.

Favoriser les énergies renouvelables

Première innovation de la loi Grenelle II, les documents d’urbanisme peuvent désormais prévoir, outre les règles qui relèvent du droit de l’urbanisme, des dispositions relevant de celui de la construction. Les Scot, les PLU et les cartes communales doivent, en effet, désormais s’attacher à réduire les émissions de gaz à effet de serre, à maîtriser l’énergie et à promouvoir la production énergétique à partir de sources renouvelables. Concrètement, cela signifie qu’un PLU a la possibilité d’imposer « aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu’il ouvre à l’urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu’il définit ». Bref, avec la loi Grenelle II, le PLU peut imposer une réglementation thermique plus exigeante que celle en vigueur. Par exemple, imposer le label Bâtiment basse consommation (BBC) à toute nouvelle construction, sachant que ce label non imposé aujourd’hui pour les bâtiments résidentiels, deviendra une norme obligatoire dès 2013, comme le veut la nouvelle réglementation thermique (RT 2012, décret du 26.10.10).

Grande liberté aux élus pour l’instant

La loi ne fait, pour l’instant, qu’inciter et laisse donc une grande liberté aux élus locaux. Reste à savoir si ces derniers se saisiront de cette latitude pour aller plus loin. Par exemple, en exigeant la construction de bâtiments à énergie positive, c’est-à-dire produisant autant d’énergie qu’ils en consomment. La loi laisse également leur libre arbitre aux élus en termes de choix des secteurs sur lesquels pourraient s’imposer ces exigences. Là encore, sans doute sera-t-il plus facile d’édicter des normes supérieures à la réglementation nationale dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) ou un lotissement que pour une maison individuelle isolée, d’autant qu’il pourrait leur être reproché de porter atteinte au principe d’égalité.

Dans certains cas, le Scot peut imposer des règles de performance énergétique au PLU

Autre nouveauté de la loi Grenelle II, le Scot peut désormais imposer au PLU de telles règles, mais seulement lorsque « l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à l’obligation pour les constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ». Concrètement, quelles conséquences peuvent en attendre les particuliers qui achètent du neuf ou qui souhaitent faire construire ? Tout d’abord, un coût de construction plus élevé. À titre d’exemple, rien qu’avec le label BBC, ce coût grimpe de 5 à 10 %. Il faut en effet agir sur l’enveloppe du bâtiment et traquer sa perméabilité à l’air, intégrer des systèmes de chauffage et d’eau chaude, de ventilation, de refroidissement et d’éclairage plus performants. « Construire BBC nécessite l’emploi de nouveaux procédés qui renchérissent indéniablement les coûts de construction, le contrôle d’un architecte ou d’un bureau d’études qui va vérifier que la performance est bien atteinte », souligne Christian Gastaud, directeur de l’ingénierie de la promotion chez Icade. Il faut en effet savoir que si les plans de la construction prévoient d’atteindre la performance recherchée, celle-ci ne peut être vérifiée qu’une fois la construction achevée. Certains dispositifs (PTZ+, Scellier) prévoient des avantages supplémentaires pour ceux qui obtiennent le label avant 2013, ce qui devrait contraindre constructeurs et promoteurs à la vigilance. Mais, quel contrôle exerceront les communes une fois la construction édifiée ? En l’occurrence, cela ne modifie pas grand-chose à la réglementation qui prévaut déjà depuis la réforme du permis de construire. Depuis 2007, en effet, toute construction nouvelle n’est plus soumise, à son achèvement, à un contrôle pour obtenir un certificat de conformité. C’est le maître d’ouvrage, le particulier dans le cas d’une maison individuelle, qui doit attester de cette conformité, charge ensuite à la collectivité d’effectuer ou non un contrôle dans les trois mois qui suivent la déclaration d’achèvement. La loi Grenelle II s’inscrit dans la même logique. Pour attester de la performance énergétique, il suffit que le maître d’ouvrage certifie, lors du dépôt de la demande de permis de construire, que son projet respecte les normes et qu’une attestation d’un professionnel certifié (architecte, bureau d’études…) soit produite lors de la déclaration d’achèvement.

Limiter les déplacements urbains, à l’échelle du Scot

Toujours pour protéger l’environnement, la loi Grenelle II s’attaque aussi aux déplacements urbains. Et là, c’est à l’échelle du Scot que les pouvoirs publics apportent quelques modifications. Document de planification stratégique, le Scot couvre un périmètre plus large que le PLU puisqu’il s’inscrit dans une vision intercommunale. Il oriente les différentes politiques d’urbanisme, notamment en termes d’habitat, de déplacements, de développement commercial, d’environnement, d’organisation de l’espace, le tout dans le cadre d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD).
Un PLU ne peut jamais déroger aux règles du Scot. Si la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) encourageait déjà les élus locaux à intégrer les déplacements dans ce document d’urbanisme, la loi Grenelle II les oblige désormais à définir « les grands projets d’équipements et de dessertes par les transports collectifs ». Pour le reste, une certaine latitude leur est laissée, puisqu’ils ont la possibilité de déterminer des secteurs dans lesquels les ouvertures à l’urbanisation sont subordonnées à leur desserte par les transports collectifs. Le Scot peut aussi édicter des contraintes en termes de réalisation d’aires de stationnement (voiture, vélos…), contraintes que les PLU doivent intégrer dès lors que la commune ne dispose pas d’un PLU intercommunal et d’un plan de déplacements urbains (PDU).

Une meilleure prise en compte de la biodiversité

Selon un rapport du Comité opérationnel du Grenelle, « pour protéger efficacement la biodiversité, il est désormais indispensable de raisonner en termes de maillage et de fonctionnalité des écosystèmes à une très large échelle spatiale, intégrant d’une part la mobilité des espèces et dans une moindre mesure des écosystèmes, mais aussi la biodiversité ordinaire ». D’où la prise en compte de cette préoccupation dans les documents d’urbanisme (Scot et PLU) en s’appuyant sur deux documents. D’une part, un document d’orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, d’autre part, les schémas régionaux de cohérence écologique, ce dernier document identifiant les fameuses trames verte et bleue, la trame verte recensant les espaces protégés (parcs, réserves, sites classés…), la trame bleue concernant les cours d’eau reconnus utiles à la biodiversité et les zones humides.
Les Scot doivent désormais préciser les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Il en va de même pour les PLU, sachant que c’est le PADD qui définit les orientations liées à la protection de la biodiversité. Pour autant, si les pouvoirs publics imposent cette prise en compte dans les documents, ils ne donnent pas de pouvoirs supplémentaires aux collectivités.

Les communes doivent justifier de leur consommation d’espace

Pour lutter contre cette plaie que constitue le mitage, tant décrié depuis des années par les architectes et les urbanistes, là encore, la loi Grenelle II s’attache à renforcer les obligations des Scot et des PLU. Ainsi, le Scot, dans son rapport de présentation, doit inclure une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant son approbation. Il doit en outre arrêter des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace, de façon à lutter contre l’étalement urbain. « Concrètement, si dans les dix années précédentes, la commune a consommé trop d’espace, elle va devoir mieux gérer sa consommation », indique Silvina Rodrigues-Garcia, à la Direction d’études, planification et démocratie locale à l’Agence d’urbanisme de Reims. « La loi n’oblige pas de façon quantitative mais de manière qualitative », poursuit-elle. Selon la loi, le PADD doit en faire autant, tenant bien entendu compte des objectifs fixés par le Scot. Bref, les communes doivent désormais justifier de leur consommation d’espace. Des mesures beaucoup plus contraignantes qu’auparavant, auxquelles applaudissent les associations de défense de l’environnement, qui leur sont farouchement attachées, et qui ne manqueront pas de veiller à leur respect.

Éliminer le mitage 

Le Scot pourra même introduire, avant toute nouvelle ouverture à l’urbanisation, la réalisation d’un état des lieux des zones susceptibles d’être densifiées, et d’une étude d’impact du projet sur l’environnement. Le Scot pourra aussi imposer au PLU des règles de densification dans certaines zones. « Si les normes du PLU sont contraires au Scot, elles cessent de s’appliquer à compter de la publication du Scot et doivent se mettre en conformité dans les vingt-quatre mois, alors qu’auparavant ce délai était de trois ans », précise Silvina Rodrigues Garcia. Cette disposition vise à éliminer le mitage et notamment la pratique qui consistait à n’autoriser la construction que sur de grandes superficies de terrain, par exemple 1 000 m2 pour une maison individuelle desservie par une route et un réseau d’eau potable, ou de 4 000 m2 sans réseau d’eau potable. « Il y a désormais un droit d’ingérence du Scot sur le PLU », poursuit Silvina Rrodrigues Garcia. Entre les quotas de consommation de l’espace, la définition de conditions de protection de la biodiversité, la densification des quartiers, à n’en pas douter, la loi Grenelle II donne le beau rôle au Scot et le généralisera d’ailleurs à toutes les communes à compter du 1er janvier 2017. D’autant qu’elle interdit la création de nouvelles zones urbanisables dans les territoires non couverts par un Scot, ce qui contraint même les secteurs ruraux à en disposer. Une aide devrait être attribuée par l’état aux Scot de moins de 100 000 habitants. « Toutes ces dispositions vont engendrer des coûts importants pour les communes, celles qui disposent d’agences d’urbanisme auront forcément des facilités en matière d’analyse, par rapport à d’autres plus modestes », indique une chargée de mission. À noter encore que le document d’orientations générales du Scot est désormais baptisé « Document d’orientation et d’objectifs », et que, outre les points évoqués plus haut, le Scot définit aussi les objectifs et les principes de la politique de l’habitat au regard notamment de la mixité sociale, en prenant en compte l’évolution démographique et économique et les projets d’équipements et de dessertes en transports collectifs. Pour mémoire, auparavant, le Scot définissait seulement les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat et à la construction de logements sociaux. « Le Scot doit même comporter un document d’aménagement commercial. C’est un réel enjeu quand on observe ce qui se passe dans les entrées de ville », indique cette chargée de mission Scot.

Des projets dans les cartons 

Parallèlement à la loi Grenelle II et notamment dans le but d’élaborer les ordonnances qui concrétiseront ces mesures, le Comité de pilotage pour la mise en œuvre d’un urbanisme de projet travaille d’arrache-pied à l’évolution d’un certain nombre de dispositifs. Quatre groupes se partagent le travail.

Moderniser l’application du droit des sols

Le premier groupe de travail est chargé de réfléchir aux documents d’urbanisme de nouvelle génération et à la modernisation de l’application du droit des sols. Dans ce dernier domaine, la loi Grenelle II élargit la possibilité de dépassement du coefficient d’occupation des sols (COS) qui existait déjà pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou de production d’énergie renouvelable, aux opérations soumises à d’autres règles de constructibilité, prévoyant un dépassement des règles de gabarit et de densité d’occupation des sols de 30 % au maximum. Et si elle excluait certains sites protégés (ZPPAUP, périmètres de protection des immeubles classés…), les pouvoirs publics rétablissent cette possibilité, celle-ci ne pouvant toutefois dépasser 20 %. Dans cette évolution, « il n’y a pas que le COS qui est pris en compte, il y a aussi une notion de hauteur, d’emprise au sol, de gabarit… », précise Silvina Rogrigues Garcia. « Il y a une réelle volonté politique de faire bouger les choses dans ce domaine, explique Pascale Poirot, la présidente du Syndicat national des aménageurs lotisseurs (Snal). Cette volonté se heurte aux textes. En France, nous avons un système de protection très encadré. Or, la philosophie du projet est bel et bien de mobiliser le plus rapidement possible du foncier. » Le Snal a d’ailleurs fait des propositions dans le cadre de ces travaux, entre autres « simplifier les procédures de gestion des documents d’urbanisme en limitant le recours aux enquêtes publiques tout en assurant une large concertation avec le public, de même que simplifier les différentes procédures de modification des documents d’urbanisme pour permettre la réalisation de projets d’aménagement foncier ou de construction ou encore permettre de déroger, par simple délibération, aux articles facultatifs des règlements de PLU contraires à un projet d’aménagement ou de construction », commente Pascale Poirot. Certes, il faut mobiliser du foncier, mais restreindre le recours à l’enquête publique, ne risque-t-il pas de déboucher sur des abus ? « Dès lors que l’on restreint ces recours, c’est effectivement la concertation qui est mise à mal, mais il faut aussi savoir qu’elle arrive en phase finale et que cela intéresse peu les habitants si ce n’est pour évoquer un cas personnel et pas l’intérêt général », plaide Pascale Poirot.

Simplifier la mise en œuvre des projets de construction

Le deuxième groupe de travail se penche, pour sa part, sur la mise en œuvre des projets, dont la simplification des autorisations individuelles, des procédures de lotissement, ainsi que la réforme de la surface hors œuvre nette (Shon), celle-ci visant une simplification et une unification des notions de surfaces pour les rendre claires et accessibles. La modification des autorisations de construire mobilise forcément les acteurs de la construction. « Il faut certainement plus de transparence dans les autorisations de construire mais ce qui est le plus gênant ce sont les recours systématiques des comités de quartier, des associations… », s’insurge Christian Louis Victor, le président de l’Union des maisons françaises (UMF). Les promoteurs s’en plaignent et il y a quelques semaines, Marc Pigeon, le président de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), est monté au créneau, dénonçant les recours abusifs. « Ils deviennent en effet systématiques, indique David Grzyb, adjoint au maire d’Arles, délégué à l’Urbanisme, à l’Habitat et à la Politique foncière. Reconstruire la ville sur la ville, ce n’est pas difficile à mettre en œuvre mais cela implique beaucoup de collectif et nécessite donc beaucoup de pédagogie pour expliquer, faire accepter le logement social, le partage du développement urbain. »

La fiscalité de l’urbanisme

Le troisième groupe de travail a été appelé à plancher sur la fiscalité de l’urbanisme et sur les outils de financement de l’aménagement. Dans ce domaine, un certain nombre de dispositions sont déjà adoptées, car inscrites dans la loi de finances rectificative pour 2010, prévoyant notamment la mise en place d’une taxe locale d’aménagement (TLA) en remplacement de l’enchevêtrement de taxes et autres participations instituées au fil des ans (TLE, TDENS…). Une nouvelle taxe est créée, la taxe de sous-densité. Et force est de constater qu’elle fait bondir les constructeurs. « Cette taxe est pénalisante, car elle va avoir un impact sur le coût de la construction et cela ne me paraît pas une bonne solution pour nos concitoyens qui ont récemment réaffirmé leur désir de vivre dans un habitat individuel, indique Christian Louis Victor, ce sera de la responsabilité des ­collectivités territoriales. »

Trouver des terrains constructibles

Le quatrième et dernier groupe de travail se penche sur la redéfinition d’une stratégie foncière, cherchant des pistes pour libérer du foncier public, mais aussi les grandes friches industrielles ou commerciales privées… Il prévoit également la réforme du droit de préemption urbain, cette dernière ne pouvant toutefois être réalisée sans passer par la loi. Un projet allant dans ce sens est en cours. On le voit, la réforme de l’urbanisme est en marche. Sera-t-elle efficace ? La loi SRU, qui prônait déjà la rationalisation de l’espace, la reconstruction de la ville sur la ville, etc. n’a pas eu les effets escomptés. Faute, sans doute, de moyens réels. La loi Grenelle II risque malheureusement de prendre le même chemin.

Colette Sabarly

* Grenelle I : loi du 3.08.09, n°2009-967 et Grenelle II : loi du 12.07.10, n°2010-788.


Mots-clés :

DOCUMENT D'URBANISME , PLAN LOCAL D'URBANISME , PLU , TERRAIN A BATIR , URBANISME




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