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Habiter en zone inondable, gérer le risque

Habiter en zone inondable, gérer le risque
Septembre 2010
Le Particulier Immo n° 267, article complet.
Auteur : BERTRAND (Marianne)

Cinq millions de Français vivent sous la menace d’une inondation. C’est le premier risque naturel dans notre pays. La tempête Xynthia, survenue en février, l’a rappelé de manière dramatique. L’occasion, après la polémique qu’elle a suscitée, de faire le point sur les règles applicables.

« Dès que la pluie redouble, je suis susceptible de retrouver ma maison noyée sous les eaux. » Nathalie, une quadragénaire qui a emménagé avec sa famille dans un lotissement en bordure de rivière d’une commune vendéenne, ne décolère pas. Il faut dire que son pavillon a été construit sur un terrain remblayé de quelques mètres seulement par rapport au niveau de l’eau. La propriétaire avoue pourtant ne pas s’être inquiétée lorsqu’elle a signé l’acte de vente, il y a deux ans. Pas plus que la commune, le promoteur ou même le notaire, bien que tous avertis du risque existant, les abords du cours d’eau étant recensés par les documents d’urbanisme comme étant en zone à fort risque d’inondation… Pourquoi continue-t-on à construire en zone dangereuse, en dépit d’un risque souvent bien évalué ? Comment s’informer lorsqu’on est un particulier, propriétaire ou en voie de l’être ? Peut-on se protéger, voire obtenir une indemnisation ? Réponses.

Votre logement ou votre terrain est-il situé en zone inondable ?

Proximité d’un cours d’eau, proximité du littoral…, les zones considérées à risque d’inondation (résultant d’une crue), ou de submersion (en cas de forte marée), sont supposées être recensées dans les documents d’urbanisme. On peut consulter ces derniers à la mairie de la commune concernée (http : macommune.prim.net). Encore faut-il que ces documents existent. Il n’y a guère de difficulté si la commune est dotée d’un plan local d’urbanisme (PLU), ou même d’un plan d’occupation des sols (POS) ­– dans l’attente de sa transformation en PLU. L’un comme l’autre signalent le risque d’inondation. Ils renvoient en annexe à un plan de prévention des risques naturels d’inondation (PPRNi), lorsque ce dernier a été mis en place. En effet, pour prévenir et limiter les conséquences de fortes crues dans les secteurs urbanisés, le préfet dispose de cet outil réglementaire, créé par l’article L. 562-1 du Code de l’environnement. Dès lors qu’il existe, c’est lui qui définit les règles relatives à l’occupation des sols et à la construction des futurs biens, de même qu’il peut fixer des prescriptions ou des recommandations applicables aux biens existants. Toute demande de construction doit lui être conforme.

Informations à la source

La situation se complique si la commune n’est pourvue que d’une carte communale. La plupart du temps, ce document simplifié est muet en ce qui concerne le risque d’inondation. Pour autant, ainsi que le rappelle Xavier Larrouy-Castera, avocat toulousain spécialisé en droit de l’environnement, « il pèse sur l’état une obligation d’informer sur les risques naturels, dont l’inondation fait partie ». Une obligation qui se traduit notamment par l’élaboration, au niveau du département ou de la région, des atlas des zones inondables (AZI). Une cartographie qui représente les plus hautes eaux connues sur tous les cours d’eau du département (ou de la région), par définition évolutive. Le ministère de l’écologie et du développement durable recense actuellement les atlas disponibles, qui sont ou seront mis en ligne sur le portail de la prévention des risques majeurs (http://cartorisque.prim.net/). Il est possible aussi d’obtenir des informations dans les préfectures, en consultant le dossier départemental des risques majeurs (DDRM), accessible en ligne. à noter, un outil qui permet de se renseigner en temps réel sur la hauteur et le débit des cours d’eau (www.vigicrues.ecologie.gouv.fr). Quoi qu’il en soit, aucune contrainte réglementaire ne résulte de ces documents, qui ne font que constater l’existence du risque, sans rien prescrire ni interdire.

Un diagnostic à ne pas négliger

Depuis le 1er juin 2006, tout acquéreur (et tout locataire) doit être informé de l’existence d’un risque naturel reconnu sur la commune où il projette d’acheter ou de louer, dès lors, notamment, que cette commune fait l’objet d’un plan de prévention des risques. C’est au vendeur (ou au bailleur) de s’informer sur ce point, à la mairie du lieu où se situe le bien immobilier ou à la préfecture du département. Cet état des risques naturels et technologiques fait désormais partie des diagnostics immobiliers imposés par la loi. Il doit dater de moins de six mois au moment de la signature de la promesse de vente ou du bail. Si le vendeur manque à son obligation d’information, il s’expose aux sanctions civiles de droit commun : réduction du prix de vente, voire résolution du contrat.

Peut-on construire en zone inondable ?

À chaque crue catastrophique succède une poussée législative et réglementaire qui vient contrebalancer une tendance lourde à l’urbanisation des zones à risque. Il a ainsi fallu la catastrophe de Vaison-la-Romaine, en 1992, pour qu’une politique de prévention du risque d’inondation voie le jour, plus étoffée par rapport aux outils juridiques de l’époque (plans de surfaces submersibles, plans d’exposition aux risques). Il en est résulté la création des plans de prévention des risques naturels d’inondation (PPRNi) par la loi du 2.2.95 (n° 95-101), dite loi Barnier.

Cartographie des risques

Le PPRNi constitue aujourd’hui l’unique contrainte réglementaire susceptible de bloquer une construction ou d’en réglementer l’édification. Il se présente sous la forme d’une carte délimitant des zones de couleur qui varient selon le niveau d’aléa (fort, moyen ou faible). À chacune de ces zones correspond une réglementation spécifique en matière d’urbanisme. Leur nombre varie selon les PPRNi. On en relève souvent trois. En rouge, les zones les plus dangereuses. Classées de ce fait inconstructibles, aucun permis ne peut y être délivré, même par dérogation, y compris si elles sont déjà urbanisées. En bleu, les zones considérées comme à risque moyen. Les nouvelles constructions y sont permises, sous conditions. En blanc, les zones présumées sans risque. Le permis de construire y est seulement régi par les règles du PLU (ou du POS). Et si les « zones noires », esquissées après le passage de Xynthia, avaient été mises en place, l’on aurait franchi un seuil supplémentaire, puisque toutes les habitations qui s’y trouvaient situées auraient été vouées à la démolition pure et simple, moyennant un engagement de relogement, dans le cadre d’une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Avec une inconstructibilité définitive à la clé. Cette initiative, qui n’avait fait l’objet d’aucune concertation préalable, a fait long feu, rejetée tant par les habitants eux-mêmes que par les élus locaux. Les zones noires ont finalement été qualifiées d’« absurdes » par une mission d’information de l’Assemblée nationale, qui a rendu son rapport sur la tempête Xynthia le 1er juillet dernier, et elles semblent aujourd’hui abandonnées.
Toutes les dispositions figurant au PPRNi viennent s’appliquer en même temps que celles inscrites au PLU (ou POS) : en cas de contradiction, c’est la plus sévère qui s’impose. « Le PPRNi d’une commune, approuvé récemment, a délimité une zone rouge. C’est le principe de l’interdiction de construire en découlant qui l’emporte, alors même que cette zone n’est pas inscrite comme telle dans le PLU », illustre Thierry Hubert, chef adjoint au service des risques naturels du ministère de l’écologie.

Des prescriptions constructives ciblées

Le PPRNi impose des prescriptions constructives particulières uniquement si le terrain entre dans le périmètre d’une zone bleue (en zone blanche il ne s’agirait que de simples recommandations). Exemples types : aménager une zone dans les combles de la maison, destinée au refuge en cas de crue ; créer un réseau électrique distinct par étage ; au cas où le rez-de-chaussée viendrait à se retrouver sous les eaux ; recourir à des matériaux résistants et imputrescibles… Autant de règles à respecter par le bénéficiaire du permis. Dans les faits, le contrôle par l’administration reste hypothétique. A fortiori lorsque les obligations portent, non sur les règles de construction elles-mêmes, mais sur des équipements spécifiques : installer une pompe pour la cave, des clapets antiretour pour les sanitaires, destinés à éviter une remontée d’eau par les égouts… Il y a tout de même un risque, pour le propriétaire récalcitrant, à ne pas effectuer les travaux requis par le PPRNi : celui de trouver porte close auprès des assureurs en cas de sinistre.
Ces prescriptions sont valables dans le cadre d’un chantier de construction, mais aussi de rénovation. Dans ce dernier cas, les mesures imposées « pour réduire la vulnérabilité des habitations existantes », selon la formule consacrée, sont à réaliser dans les cinq ans à compter de l’approbation du plan de prévention. En guise d’incitation, un dispositif d’accompagnement partiel des dépenses a été mis en place par le législateur en 1995. Il s’agit du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds Barnier. Le montant des aides peut atteindre 40 % des frais engagés, mais dans la limite de 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien, à la date d’approbation du plan (art. R. 562-5 du Code de l’urbanisme). Pour toute demande, il faut s’adresser à la préfecture.

Pourquoi les communes confrontées à un risque d’inondation ne sont-elles pas toutes couvertes par un PPRNi ?

En matière de plan de prévention des risques naturels, l’initiative revient au préfet, mais ce sont les communes qui doivent, in concreto, se charger de le mettre en place.

Un nombre insuffisant de plans

Aujourd’hui, malgré les efforts notables entrepris par certaines communes, moins de 6 600 d’entre elles sont couvertes par un PPRNi « approuvé » ­– c’est-à-dire mené à son terme et pour lequel une cartographie existe –, selon les chiffres du ministère. à cela s’ajoutent 4 000 PPRNi en cours d’instruction. « Il faut en moyenne quatre ans pour qu’un PPRNi prescrit [proposé par le préfet, ndlr] soit finalisé », constate Yorik Baunay, directeur d’Ubyrisk consultants, une société de conseil dans l’étude et la gestion des risques naturels. Certaines grandes agglomérations comme Nantes, citée pourtant en exemple en matière de développement durable, ou Nîmes, bien que touchée à une dizaine de reprises par des inondations, n’en sont toujours pas pourvues. « L’objectif est d’arriver à 10 000 communes dotées d’un PPRNi en 2014 », pronostique Thierry Hubert.
Le facteur temps n’est pas le seul en cause. Sur le terrain, la mise en œuvre des plans se heurte souvent à d’intenses pressions locales. Ce qui retarde le processus d’élaboration, notamment durant la phase d’enquête publique, préalable à la définition du zonage. Un chiffre qui ne trompe pas : moins de 50 communes situées en bord de mer, sur un total de 864 précisément, sont aujourd’hui pourvues d’un PPRNi finalisé. La volonté des maires de valoriser leur territoire se conjugue à la résistance des propriétaires, qui craignent de voir leur terrain ou leur maison déprécié(e). Si la commune tarde trop, le préfet a, certes, la faculté de passer outre, en rendant immédiatement opposables certaines dispositions du PPRNi avant l’issue de l’enquête publique (art. R. 562-6 du Code de l’urbanisme). Mais cela ne s’avère pas toujours suffisant : témoin les communes de la Faute-sur-Mer et de l’Aiguillon-sur-Mer, devenues emblématiques des sinistres causés par Xynthia, où les PPRNi faisaient ainsi l’objet d’une application anticipée à l’initiative du préfet depuis… 2007.

Des plans perfectibles

C’est que les PPRNi, aussi utiles soient-ils, comportent des failles. Leur périmètre peut se révéler insuffisant. Ainsi la commune de Sainte-Maxime, dans le Var, est-elle dotée d’un PPRNi établi à partir des seuls risques d’inondation afférents à deux rivières, sans tenir compte des risques liés aux débordements d’autres cours d’eau et aux effets du ruissellement. De même, certains ­risques se trouvent purement et simplement ignorés.
« Les PPRNi prescrits favorisent généralement la connaissance d’aléas liés à de grandes rivières dans les zones urbaines, au détriment des petits cours d’eau et des zones plus rurales, qui restent peu étudiées », explique Xavier Larrouy-Castera.
Autre difficulté : le caractère empirique des critères utilisés pour réaliser le tracé des zones rouges diminue leur fiabilité. Pour être classé inconstructible, il faut que le secteur en cause soit inondable à hauteur, soit de 50 cm, soit d’un mètre, selon la vitesse programmée de montée des eaux. « Cela peut donner lieu à des difficultés d’interprétation », constate Yorik Baunay, qui ajoute : « Les ingénieurs se réfèrent à des cotes historiques, c’est-à-dire à des événements passés, mais ils évaluent également l’aléa grâce à des modélisations. Une méthode indirecte où la marge d’erreur n’est pas négligeable. » Le risque est double : surestimer l’étendue du périmètre au sein duquel le risque d’inondation, en cas de crue, est suffisant pour justifier le classement en zone d’inconstructibilité… ou le sous-estimer.

Pourquoi des permis de construire sont-ils encore accordés dans des zones dangereuses ?

Le cas de larges portions de communes englouties sous les eaux oblige à s’interroger sur la pertinence de milliers de constructions réalisées en zones à fort risque d’inondation. L’urbanisation a bel et bien investi des territoires exposés, au mépris de l’aléa, même clairement évalué. À côté des autorisations délivrées en toute légalité, y compris sur des zones à risque, non couvertes par un PPRNi, combien de permis illicites ? Mystère. À en croire les associations de défense de riverains, des centaines de plaintes finissent chaque année devant un tribunal. Une chose est sûre : on construit d’autant plus aisément dans ces secteurs que la commune n’est pas couverte par un PPRNi. C’est ce que confirme une étude du Commissariat général au développement durable (CGDD), même si elle ne couvre que la période 2000-2006. Pourtant, en l’absence d’un tel plan, quand bien même le PLU autoriserait la constructibilité sans réserve, le maire peut mettre son veto à un permis de construire. Il a en effet le pouvoir de refuser une construction si les travaux projetés sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens (art. R. 111-2 du Code de l’urbanisme). Un pouvoir dont il n’use pas fréquemment, mais qu’il pourrait redécouvrir afin de se protéger contre le risque de voir sa responsabilité engagée…

Un contrôle de l’État symbolique

En théorie, le préfet peut exercer son contrôle de légalité sur les permis accordés par les maires. En pratique, ce contrôle reste souvent lettre morte, ne serait-ce que pour des raisons d’effectifs dans les services… « Le contrôle de la préfecture se résume souvent à un coup de tampon », s’alarme un expert en droit de l’urbanisme, qui souligne le risque accru de délivrance d’un permis illégal depuis la récente réforme des autorisations de construire. Afin de faciliter leur délivrance, toute demande de permis à laquelle le préfet n’a pas fait opposition dans un délai de soixante jours est en effet considérée comme acceptée.

Devant le tribunal

La victime d’une inondation peut envisager de mettre en jeu la responsabilité du maire devant le juge administratif, pour deux motifs : soit parce qu’il a délivré un permis en méconnaissance des prescriptions d’un PPRNi, soit parce qu’il a failli à son obligation de veiller à la sécurité des personnes et des biens. « L’action est à engager devant le tribunal administratif. Mais il faut démontrer la faute commise par la collectivité. À savoir la délivrance du permis dans une zone à risque ou bien la délivrance d’un permis sans l’avoir assorti de prescriptions de nature à tenir compte de ce risque », explique Xavier Larrouy-Castera. Une procédure longue et complexe, qui peut le devenir plus encore si la responsabilité conjointe de l’État est recherchée, ce qui est possible à partir du moment où il a failli dans la mise en place du PPRNi. Cette action en responsabilité est à coupler, au besoin, avec une action en dommages et intérêts, en particulier au titre du préjudice subi du fait de la décote du bien immobilier. Même s’il est toujours conseillé de faire appel à lui, le recours à un avocat est, dans ce cas, obligatoire. Il est plus rare que la responsabilité pénale du maire soit recherchée. Une plainte avec constitution de partie civile a toutefois été déposée par la fille d’un disparu contre le maire d’une commune affectée par le passage de Xynthia, pour négligence, voire homicide involontaire. Le Parquet va-t-il le suivre sur ce terrain ?

Peut-on reconstruire dans une zone ayant subi une inondation ?

S’agissant des règles applicables, tout dépend, là encore, si la commune est dotée d’un PPRNi. En l’absence d’un tel plan, la reconstruction peut très bien se faire à l’identique. « C’est une aberration, car cela perpétue la vulnérabilité au risque. D’autant que la succession d’inondations en un même lieu est fréquente, comme à Nice, qui collectionne une vingtaine d’arrêtés de catastrophe naturelle pour ce seul risque, depuis 1982 », déplore Yorik Baunay. Il existe toutefois une limite, et elle est le fait, cette fois, des assureurs. En l’absence de PPRNi, le montant minimal de la franchise légale, soit 380 euros pour une habitation, est multiplié par le nombre d’arrêtés pris pour le même risque au cours des cinq années précédentes. Dissuasif pour les communes ? Cela pourrait devenir le cas si le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles venait à être durci.
En présence d’un PPRNi, la reconstruction peut être assortie d’une « obligation d’adaptation du bâti » : installation de batardeaux sur les portes et portes-fenêtres pour faire barrage à l’eau, rehaussement des bouches d’aération et de ventilation, etc. La reconstruction devient impossible dès lors que le bien, endommagé pour plus de la moitié, requiert un nouveau permis de construire. Dans un tel cas, le fonds Barnier prend le relais, pour contribuer au financement de l’expropriation en vue du relogement dans une zone sûre. Alimenté par les régimes d’assurances, ce fonds a été doté de 120 millions d’euros en 2009. Mais un dépassement n’est pas à exclure et les députés, dans un rapport rendu le 1er juillet dernier, s’interrogent sur sa consolidation.

À qui incombe l’entretien des digues ?

Les conséquences du passage de la tempête Xynthia ont aussi fait prendre conscience de la fragilité des digues, dont la présence semblait pourtant garantir la sécurité des constructions érigées en deçà. « L’effet pervers d’une digue est qu’elle donne une fausse impression de sécurité. En réalité, elle crée un danger bien supérieur à celui qui aurait pu survenir en l’absence d’ouvrage si elle venait à se rompre », va même jusqu’à affirmer Yorik Baunay. Pourquoi ces digues, censées protéger le littoral, ont-elles lâché par endroits ? C’est que nombre d’entre elles, qu’elles soient côtières ou fluviales, sont anciennes et en mauvais état, ayant manqué d’entretien. Le principe : c’est le propriétaire de l’ouvrage qui est responsable de son entretien ou de sa rénovation, une obligation rappelée par le décret n° 2007-1735 du 11.12.07.

Identifier le propriétaire

Mais il n’est pas toujours facile d’identifier le propriétaire. Certaines digues orphelines sont ainsi laissées à l’abandon. Parfois, c’est l’abondance de propriétaires qui aboutit à ce résultat. Certains ouvrages, bien que réalisés par l’État, passent en effet sur une voie communale ou départementale, engendrant ainsi un régime de multipropriété de collectivités publiques. Sur un linéaire estimé dans l’Hexagone entre 7 500 et 9 000 km, la moitié appartient à des propriétaires privés. Si une association syndicale libre a été constituée par l’ensemble des riverains propriétaires de la digue, capable de financer son entretien, tout est pour le mieux. Mais ce n’est pas la règle. Ils sont souvent ignorants de l’obligation qui pèse sur eux. Ou incapables de faire face, financièrement. La collectivité locale sur le territoire de laquelle se trouve la digue est alors confrontée à une situation délicate. « Juridiquement,c’est au propriétaire de prendre en charge les travaux nécessaires et non à la collectivité locale », rappelle Nicolas-Gérard Camphuis, directeur du Centre européen de prévention du risque inondation (Cepri), une association qui aide les collectivités locales à réduire le risque d’inondation sur leur territoire. Sauf en cas de danger grave. Le maire – ou le préfet auquel il en réfère parfois, n’ayant pas toujours à sa disposition les services techniques suffisants – a alors la faculté d’user de son pouvoir de police, en prenant un arrêté temporaire d’évacuation. « Cela s’est déjà produit, dans une affaire où l’effondrement de la berge menaçait une maison qui venait pourtant d’être construite », se remémore Xavier Larrouy-Castera. À supposer que la restauration de la digue entraîne des frais trop importants, l’ultime issue pour la collectivité publique est l’expropriation du propriétaire, qui déclenche l’intervention du fonds Barnier.

Prévenir plutôt que guérir

Face aux enjeux économiques que représente l’entretien des digues, l’accent a été mis sur la prévention. Le décret de 1987 prévoit ainsi que toute digue de plus d’un mètre de hauteur est un « ouvrage de danger » qui, en tant que tel, doit faire l’objet d’une étude tous les dix ans et se voir désigner un gestionnaire (ce peut être la commune) en charge de sa surveillance. Ce texte devrait toucher 5 600 km de digues. Les premiers résultats de son application ne sont pas attendus avant 2012. Une circulaire en date du 7 avril fait par ailleurs état, à l’usage des préfets, « des mesures à prendre suite à la tempête Xynthia ». Dans ce cadre, elle considère que constitue une « zone de danger » toute habitation construite à moins de 100 mètres en arrière d’une digue, ce qui implique un effort d’information et de ­vigilance accru. Un projet de « plan digues », soumis à la concertation des collectivités locales, a également été présenté en Conseil des ­ministres le 13 juillet dernier. Les résultats devraient ­commencer à arriver à partir d’octobre. Ils ­pourraient faire des vagues…

Marianne Bertrand


Mots-clés :

CATASTROPHE NATURELLE , INONDATION , PERMIS DE CONSTRUIRE , RISQUE NATUREL




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